Wiederaufbau und EU-Beitritt So könnte ein "Marshall Plan" für die Ukraine aussehen

Noch tobt der Krieg in der Ukraine. Doch Top-Ökonomen haben bereits einen Plan für den Wiederaufbau des Landes skizziert. Wichtig: Schnelles Handeln, Einbindung in die EU – und Erfahrungen aus dem Marshall Plan und der deutschen Wiedervereinigung nutzen. Die Kosten sind hoch, die Erfolgschancen auch.
"Die Ukraine wird nach dem Krieg ein anderes Land sein": Viele Städte wie Charkiw oder Mariupol sind zerstört, der Wiederaufbau sollte schon jetzt geplant und von einer unabhängigen europäischen Behörde koordiniert werden, schreiben die Autoren des CEPR

"Die Ukraine wird nach dem Krieg ein anderes Land sein": Viele Städte wie Charkiw oder Mariupol sind zerstört, der Wiederaufbau sollte schon jetzt geplant und von einer unabhängigen europäischen Behörde koordiniert werden, schreiben die Autoren des CEPR

Foto: imago stock / imago images/ITAR-TASS

Am 24. Februar haben russische Truppen die Ukraine angegriffen, das Maß an Zerstörung und Leid wächst jeden Tag. Tausende Menschen wurden getötet, Millionen sind auf der Flucht, Städte wie Charkiv oder Mariupol sind weitgehend zerstört. Noch kann niemand abschätzen, wie lange der russische Angriffskrieg dauern und wie groß die Zerstörung am Ende sein wird. Doch nach Ansicht von Top-Ökonomen aus Europa und den USA ist es bereits jetzt an der Zeit, einen Plan für den Wiederaufbau der Ukraine zu skizzieren und damit die Voraussetzungen für effektive Hilfe zu schaffen.

Das Centre for Economic Policy Research (CEPR), ein Netzwerk aus 1600 Ökonomen, hat ihren "Blueprint for Reconstruction" jetzt veröffentlicht . Zu den Autoren zählen neben den US-Ökonomen Barry Eichengreen und Kenneth Rogoff auch die ehemalige Wirtschaftsweise Beatrice Weder die Mauro, der britische Ökonom Simon Johnson und der ukrainische Handelsminister Tymofiy Mylovanov.

Ein Land im Krieg: Die Situation in der Ukraine

Die Autoren gehen von folgenden Annahmen aus: Die Wirtschaftsleistung der Ukraine ist um mindestens 30 Prozent eingebrochen, 10 Millionen Menschen und damit ein Viertel der Bevölkerung ist auf der Flucht, ein Großteil der Häuser und der kritischen Infrastruktur sind zerstört. Die Ernte der "Kornkammer Europas" dürfte in diesem Jahr um mindestens 30 Prozent geringer ausfallen. Betriebe, Krankenhäuser, Schulen und Kindergärten sind beschädigt, fast jedes Unternehmen im Land ist vom Krieg betroffen.

Dennoch: Die Ukraine hat eine funktionierende Regierung, ein funktionierendes Steuer- und Finanzsystem und einen starken Zusammenhalt der Bevölkerung. Zudem sind viele Ukrainer gut ausgebildet. Handelswege sind durch die russische Seeblockade zwar beeinträchtigt, doch kann das Land weiterhin auf dem Landweg mit seinen EU-Nachbarn Handel treiben. Zudem wurde die Ukraine an das europäische Stromnetz angeschlossen, und auch Gas- und Benzinlieferungen aus dem Nachbarland Polen halten die Energieversorgung aufrecht. Die hohen Kriegsausgaben und das Staatsdefizit der Ukraine werden derzeit durch Hilfen des Westens aufgefangen, allein der Weltwährungsfonds hat 3 Milliarden Euro an Hilfen zugesagt. Die Preise für Grundnahrungsmittel wurden eingefroren.

Die Ukraine befindet sich damit in einer ähnlichen Situation wie Europa zum Ende des Zweiten Weltkriegs und ist eher nicht mit Irak oder Afghanistan nach dem Abzug der US-Truppen vergleichbar, so die Autoren der Studie.

Marshall-Plan, eigenständige Aufbau-Behörde, EU-Beitrittsperspektive

Daher sollte sich der Plan zum Wiederaufbau der Ukraine an dem Marshall-Plan von 1948 orientieren, der dem Wiederaufbau der Staaten Europas nach dem Zweiten Weltkrieg diente. Ähnlich wie beim Marshall-Plan sollte die EU auch für die Ukraine eine neue und eigenständige Behörde schaffen, welche die Hilfs- und Aufbauarbeit koordiniert. Zugleich wird der Ukraine eine klare Beitrittsperspektive in die Europäische Union gegeben – dies erleichtert den Zufluss ausländischen Kapitals. Die Hilfe sollte eher durch Bürgschaften als durch Kredite finanziert werden, zugleich sollen Auslands-Investitionen und Technologie-Transfer gefördert werden. Das Ziel soll nicht ein Wiederaufbau der Ukraine sein, sondern eine radikale Modernisierung des Landes inklusive einer nachhaltigen Wirtschaft mit moderner Infrastruktur.

Wiederaufbau in drei Phasen

Der Wiederaufbau soll in drei Phasen erfolgen: Unmittelbare Nothilfe, schneller Wiederaufbau der kritischen Infrastruktur sowie Maßnahmen, welche die Voraussetzungen für schnelles und nachhaltiges Wachstum schaffen. Die Kosten dürften, vorsichtig geschätzt, zwischen 200 und 500 Milliarden Euro liegen und mit jedem weiteren Tag des Krieges steigen. Die größte Herausforderung werden jedoch nicht die Kosten, sondern die Organisation des Wiederaufbaus sein.

Wo die Hilfen herkommen sollen

Die Studie des CEPR listet verschiedene Hilfs- und Finanzquellen auf. Dazu gehören bilaterale Hilfen, welche die Ukraine mit den einzelnen europäischen Partnerländern direkt vereinbaren kann. Weltbank, Europäische Bank für Wiederaufbau (EBRD) und Europäische Investmentbank (EIB) sind erfahrene Institutionen, die ebenso wie die UN und die EU in die Hilfsmaßnahmen einbezogen werden sollten. Die EU sollte die Hilfen koordinieren und die Entscheidungsgewalt haben, so die Autoren: Einzelne Mitglieder von Weltbank und IWF, die als russlandfreundlich gelten, dürften keinen Einfluss auf das Hilfsprogramm haben.

Auch private Spenden haben inzwischen ein beachtliches Ausmaß erreicht. Zudem schlagen die Autoren vor, einen Strafzoll auf künftige russische Exporte zu erheben, dessen Einnahmen zum Teil in das Wiederaufbauprogramm fließen. Vorstellbar sei auch, einen Teil des eingefrorenen russischen Vermögens in den Wiederaufbau der Ukraine zu lenken.

Voraussetzungen für die Hilfen

"Geschwindigkeit ist entscheidend, um eine humanitäre Katastrophe in der Ukraine zu verhindern", so die Autoren. Die Hilfen müssen rasch fließen, doch zugleich auch überwacht werden und an definierte Ziele gebunden sein. Korruption müsse entschieden bekämpft werden. Der ukrainische Staat sei jedoch transparent genug, um diese Ziele zu erreichen. Da der ukrainische Staat sich kurzfristig keine weiteren Schulden leisten kann, müsse nach dem Vorbild des Marshall-Plans der Großteil der Hilfen aus Garantien bestehen – so werde eine künftige Schuldenkrise der Ukraine vermieden.

Die Hilfen sollten durch die neue, eigenständige Wiederaufbau-Behörde koordiniert werden. Diese Behörde werde von der EU autorisiert und handle unabhängig von einzelnen Staaten. Die Agentur müsse sich eng mit der ukrainischen Regierung abstimmen. Die Regierung in Kiew wiederum müsse die Anforderungen und Interessen aus den einzelnen Regionen bewerten und einbringen: Es sei enorm wichtig, dass die Ukraine sich mit den Projekten des Programms identifiziere.

Und schließlich: Die finanziellen Zusagen sollten als Schritte auf dem Weg in die Europäische Union verstanden werden: Die Wiederaufbau-Agentur könne zum Beispiel ihre Arbeit in dem Moment beenden, in dem die Ukraine der EU beitrete. Zugleich biete das Wiederaufbau-Programm eine große Chance, dass sich die ukrainische Wirtschaft radikal modernisiere.

Ein Zeitplan für den Wiederaufbau

Laut der Studie ist keine Zeit zu verlieren. Der Marshall Plan sei erst drei Jahre nach Kriegsende und damit sehr spät gekommen. In der Ukraine soll die Hilfe dagegen unmittelbar nach Abzug der russischen Truppen einsetzen. Noch während der Kampfhandlungen sollen humanitäre Hilfe und technische und logistische Unterstützung dabei helfen, die Schäden so weit wie möglich zu begrenzen. Dazu zählen Transportkorridore für Handel und Hilfsgüter sowie die Einrichtung spezieller Wirtschaftszonen in den europäischen Nachbarländern, in denen ukrainische Flüchtlinge und Unternehmen die Chance haben, weiterzuarbeiten. Erst nach Ende der Kampfhandlungen beginnt dann die erste Aufbauphase.

Aufbauphase I: "Rapid Response" (6 Monate)

In dieser Phase geht es zunächst um die Grundversorgung mit Lebensmitteln, Medikamenten, Treibstoff und Energie. Beim Marshall Plan flossen im ersten Jahr 60 Prozent der Ausgaben in diese Grundversorgung. In der Ukraine dürfte dieser Anteil geringer sein: Auf der Hälfte der Landesfläche kann Getreide angebaut werden, daher ist der Selbstversorgungs-Grad höher.

Dies eröffnet die Chance, dass der Wiederaufbau von Häusern, Fabriken, der Energieversorgung und der Infrastruktur schnell vorangetrieben werden kann. Dazu gehören Energieversorgung, Verkehr, Kommunikationsnetze sowie die Wasser- und Stromversorgung der Menschen. Der rasche Wiederaufbau soll Anreiz sein, dass mehr als 80 Prozent der Flüchtlinge binnen kurzer Zeit wieder in die Ukraine zurückkehren.

Gemeinsam mit der europäischen Wiederaufbau-Agentur müsse die Regierung in Kiew möglichst rasch ein Verzeichnis der Schäden anlegen, unter Einbeziehung lokaler Behörden. Eine solche strategische Planung und Koordinierung habe zum Beispiel im Irak gefehlt. Während dieser ersten Phase müsse der Weltwährungsfonds für finanzielle Notfallhilfen sorgen, Preisstabilität gewährleisten und einen Absturz der ukrainischen Landeswährung verhindern.

Die Agrarwirtschaft spielt in der Ukraine eine herausragende Rolle: Ein Schwerpunkt der ersten Hilfsmaßnahmen müsse darin liegen, Anbau, Ernte, Lager und Transport von Getreide durch die Lieferung entsprechender Maschinen wieder herzustellen.

Unternehmen aus den Nachbarländern Polen und der Türkei, die sich auf funktionierende Lieferketten verlassen können, sollten in die Aufbauarbeit in der Ukraine einbezogen werden. Sie sollten dabei vor allem auf den Einsatz ukrainischer Mitarbeiter setzen.

Aufbauphase II: Revitalisierung der Wirtschaft (Monat 3 bis 24)

In der zweiten Phase soll die Wirtschaft gestärkt und die Infrastruktur des Landes verbessert werden. Die Preise sollen schrittweise wieder freigegeben werden, um die heimische Produktion anzukurbeln. Lohnvereinbarungen sollten flexibel sein, Exportkontrollen sollten wieder abgeschafft werden.

In der Fiskalpolitik sollten Weltwährungsfonds und Weltbank dafür sorgen, dass es keinen Zahlungsausfall der Ukraine gibt, das Staatsdefizit überschaubar bleibt und die Banken stabilisiert werden. Dies sei Voraussetzungen für weitere Investitionen aus dem Ausland. Die Wiederaufbau-Agentur sollte eine Geberkonferenz organisieren und Erleichterungen beim Schuldendienst durchsetzen.

Die ukrainische Notenbank sollte schrittweise wieder flexible Wechselkurse erlauben und mit ihrer Geldpolitik die Inflationsrisiken im Blick behalten. Kapitalkontrollen sollten nur zeitweise eingesetzt werden. Zudem sollte die Zentralbank den Banken einheitliche Richtlinien für die Kreditvergabe, zur Bewertung von Kreditrisiken sowie zur Restrukturierung von Darlehen zur Verfügung stellen. 50 Prozent der Banken in der Ukraine sind staatlich kontrolliert.

Bei der Kreditvergabe sollten diejenigen Unternehmen bevorzugt werden, die besonders rasches Wachstum bei überschaubarem Krediteinsatz versprechen: Dazu gehören zum Beispiel Landwirtschaft, Bergbau und IT-Industrie. Die soziale Sicherung und das Steuersystem sollte möglichst einfach und übersichtlich gestaltet sein.

Bei der Energieversorgung sollte die EU eine entscheidende Rolle spielen. Die Ukraine sollte Teil des europäischen Strom- und Gasnetzes sein. Das Land sollte künftig komplett auf fossile Energien aus Belarus und Russland verzichten.

Aufbauphase III: Voraussetzungen für langfristiges Wachstum schaffen

Der Wiederaufbau bietet nach Einschätzung des CEPR eine einmalige Chance, die Ukraine nach dem Vorbild Polens radikal zu modernisieren. Ziel sei, die Erfolgsstory von Polen als Mitglied der EU zu wiederholen: Polens Wirtschaft hat massiv von EU-Geldern profitiert und als EU-Mitglied weiteres internationales Kapital angezogen. Dies könne auch der Ukraine gelingen.

Voraussetzung dafür sind die Veränderung der Institutionen des Landes, die EU-Beitrittsperspektive, eine weitere Liberalisierung der Märkte und ein Abschied von den letzten Relikten aus der Sowiet-Zeit. "Die Ukraine wird nach dem Krieg ein anderes Land sein" heißt es in der Studie. Dazu gehöre auch eine stärkere Dezentralisierung der wirtschaftlichen und politischen Macht sowie eine Liberalisierung des Grundstück- und Immobilienmarktes.

Das Transportwegenetz des Landes müsse durch Bahnstrecken, Straßen, Brücken und Pipelines verbessert werden. Die Seeblockade der russischen Marine hat gezeigt, dass die Ukraine zu stark vom Schiffsverkehr abhängig ist.

Die Energieversorgung des Landes dürfe nach dem Krieg nicht mehr die gleiche sein: Die Ukraine müsse den Anteil fossiler Energien und damit die Abhängigkeit von Russland so rasch wie möglich senken und sich in das Energienetz der EU integrieren. Ein wichtiger erster Schritt ist eine bessere Energieeffizienz und bessere Dämmung: Hier hat das Land großen Nachholbedarf. Die Modernisierung von Häusern und Infrastruktur trage dazu bei, Flüchtlinge zurück in die Heimat zu locken. Langfristig sollte das Land wie seine europäischen Nachbarn vor allem auf Erneuerbare Energien setzen.

Das Bankensystem sollte in dieser Phase weiter liberalisiert werden. Dazu gehört, die beiden größten ukrainischen Banken zu privatisieren. Dies fördere den Zufluss ausländischen Kapitals. Das Rechtssystem sollte sich an EU-Standards ausrichten, um Korruptionsrisiken zu senken und das Land für Investoren attraktiver zu machen.

Viele zerstörte Städte in der Ukraine müssen wieder aufgebaut werden. Auch hier sollte die Devise "build back better" gelten: Es gehe nicht um Wiederaufbau, sondern um eine neue Planung und den Bau neuer Städte mit modernen Verkehrssystemen. Die gleiche Devise gelte für das Verkehrsnetz zwischen den einzelnen Städten.

Partnerschaften: Die Agentur für Wiederaufbau sollte so rasch wie möglich Technologie-Partnerschaften mit weltweit agierenden Konzernen schließen. Hilfszusagen, die bereits jetzt gemacht wurden, werden auf diese Weise auch für die Aufbauphase konserviert. Der Wiederaufbau werde Jahre dauern und könne zwischen 200 Milliarden und 2 Billionen Dollar kosten, heißt es in einer ersten Schätzung der Studienautoren. Doch am Geld dürfe das "Build back better" Programm für den Wiederaufbau der Ukraine nicht scheitern.

la/mmo