25 Jahre WTO Einmal Globalisierung und zurück

Der heutige Protektionismus hat eine lange Vorgeschichte: Figuren wie Donald Trump und Xi Jinping führen heute lediglich zu Ende, was seit Langem gärt. Hat die multilaterale Welthandelsordnung noch eine Chance?
Die Welt in der Kiste: Die Niederlage der liberalen Weltordnung hat eine Vorgeschichte

Die Welt in der Kiste: Die Niederlage der liberalen Weltordnung hat eine Vorgeschichte

Foto: REUTERS

Manchmal sind weltpolitische Veränderungen unmittelbar zu erkennen. Der Ausbruch und das Ende des Zweiten Weltkriegs in Europa, die Kuba-Krise 1962, der Fall der Mauer 1989 - Kriege, Konflikte und Revolutionen vermitteln schon im Augenblick des Geschehens den Eindruck eines historischen Einschnitts. Es sind jene Großereignisse, die am Ende die Geschichtsbücher füllen, mit all den zugehörigen Dokumenten und Bildern, Helden und Verlierern, großen Reden und übermenschlichen Tragödien.

Viele Entwicklungen hingegen entladen sich nicht in plötzlichen politischen Beben. Sie vollziehen sich in langsamen seismischen Verschiebungen: Kurzfristig liegen sie unterhalb der Wahrnehmungsschwelle - langfristig verändern sie das Antlitz des Globus, ähnlich der Drift der Kontinentalplatten.

So hat auch der Niedergang der liberalen Weltordnung, der inzwischen unübersehbar die Gegenwart bestimmt, eine Vorgeschichte: Über viele Jahre haben sich ganz allmählich die Akzente und Prioritäten verschoben, sind bestimmte Themen und Blickwinkel aus der öffentlichen Wahrnehmung verschwunden. Figuren wie Donald Trump und Xi Jinping führen, so gesehen, heute lediglich zu Ende, was seit Langem gärt.

Vor 25 Jahre sollte eigentlich eine neue Ära beginnen: die des Multilateralismus - eines echten globalen Welthandelssystems. Eine neue Institution sollte die Stärke des Rechts zur Geltung bringen - und die Rechte der Stärkeren begrenzen. Vor allem: Diese neue Wirtschaftsordnung sollte offen sein für alle Länder, die bereit waren, sich an ihre Regeln zu halten.

Anfang 1995 nahm die Welthandelsorganisation (WTO) ihre Arbeit auf. In einer gerade veröffentlichten empirischen Untersuchung , die unser Dortmunder Forschungszentrum DoCMA im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung erstellt hat, zeichnen wir die bisherige WTO-Historie im Licht der Berichterstattung deutscher und US-amerikanischer Medien nach. Zu langen Zahlenreihen geronnen, zeigen die Ergebnisse die Geschichte einer großen Enttäuschung.

Die Idee des Multilateralismus stirbt, seit vielen Jahren schon. Wie konnte es soweit kommen?

Der Geist der frühen Jahre

Heute lässt sich der Zeitgeist der frühen 90er Jahre kaum noch nachfühlen. Soeben hatte sich der Eiserne Vorhang gehoben. Rund um den Globus begann eine Ära der Öffnung: Indien, Lateinamerika und Südafrika machten sich daran, den lähmenden Protektionismus früherer Jahrzehnte abzustreifen. Die ehemals sozialistischen Länder Osteuropas suchten den Anschluss an die Weltwirtschaft.

In Westeuropa und Nordamerika war man bereits einige Schritte weiter: Die EU schaffte im Innern die Grenzen ab, indem sie den Binnenmarkt eröffnete. Die USA, Kanada und Mexiko verhandelten über die Schaffung der gemeinsamen Wirtschaftszone Nafta (heute: USMCA).

Im Geist dieses optimistisch gestimmten Liberalismus fanden die Gespräche über die Gründung der WTO statt. Und tatsächlich schien es nach der Gründung zunächst genauso weiterzugehen. Das bedeutendste Ereignis der WTO-Geschichte folgte wenige Jahre nach der Gründung: die Aufnahme Chinas, maßgeblich vorangetrieben von den USA. Im November 1999 unterzeichneten US-Präsident Bill Clinton und Chinas Präsident Jiang Zemin ein Abkommen, das China den Weg in die WTO ebnete.

In der Berichterstattung schwang damals durchgängig die Erwartung mit, die wirtschaftliche Öffnung würde auch eine politische und gesellschaftliche Öffnung befördern, nicht nur in China, auch anderswo. Eine optimistische Erzählung, die, wie unsere Daten zeigen, ihren Höhepunkt um die Jahrtausendwende hatte. Ende 2001 trat China schließlich der WTO bei. Ein Ereignis, mit dem sich große Hoffnungen auf den Siegeszug der liberalen Ordnung verbanden, mit den USA als Garantiemacht dieser Ordnung.

Die WTO, das war die Hoffnung damals, würde den Protektionismus der Nachkriegsjahrzehnte endgültig beenden und die weitere Liberalisierung befördern. Mehr noch: Die Intensivierung des internationalen Handels wurde als Mittel gesehen, die sich öffnenden Schwellen-, Entwicklungs- und Transformationsländer - insbesondere China - in die westlich geprägte liberale internationale Ordnung zu integrieren.

Doch dann ging es abwärts, immer weiter.

Megamächte bestimmen die Szenerie

Eine Wende in der WTO-Geschichte markierte bereits das Scheitern der Handelsrunde von Doha in den 2000er Jahren. In den Jahren danach bemühten sich insbesondere die EU und die USA um eine weitere Öffnung der Märkte, indem sie mit anderen Staaten bilaterale Abkommen schlossen; zwischen den USA und der EU entbrannte ein Konkurrenzkampf um die Schaffung von Freihandelszonen mit anderen Staaten. In den 2010er Jahren schließlich trat China als weiterer Wettbewerber hinzu; die "Belt and Road Initiative" ("Neue Seidenstraße") lässt sich als Versuch Pekings werten, einen eigenen sinozentrischen Wirtschaftsraum zu etablieren.

Nach und nach verschwand die WTO aus der öffentlichen Wahrnehmung. Das Scheitern der Ministerkonferenzen von Cancún Ende 2003 und von Hongkong Ende 2005 sorgte noch einmal für Schlagzeilen. Doch danach wurde es ruhig. Verhandlungen im WTO-Rahmen, die in den frühen Jahren der Organisation noch ein wiederkehrendes prominentes und positiv gefärbtes Thema der öffentlichen Auseinandersetzung waren, verschwanden weitgehend aus dem Blickfeld. Der multilaterale Ansatz der Welthandelspolitik fand nun in der Öffentlichkeit praktisch keinen Widerhall mehr.

Heute ziehen wieder große Mächte - diesmal sogar Megamächte -, die Strippen im Welthandel.

Von Seattle nach Berlin

Von Seattle nach Berlin

Parallel zum Niedergang des Multilateralismus wurde die Globalisierungskritik immer heftiger; auch das ist in unseren Analysen deutlich sichtbar. Die erste große Antiglobalisierungsdemo - anlässlich des Gipfels in Seattle 1999, bekannt geworden (und verfilmt) als "Battle in Seattle" - richtete sich explizit gegen die WTO. Also gegen jene Institution, die eigentlich die Wirtschaftsgroßmächte einbremsen und eine gerechtere Weltwirtschaftsordnung begründen sollte, indem sie allgemeinen Regeln zur Geltung verhülfe.

Diese negative Erzählung über die Globalisierung nimmt dann im Zuge der Finanzkrise richtig Fahrt auf. In Deutschland wird sie weitergesponnen, als in den 2010er Jahren die Verhandlungen über ein umfassendes transatlantisches Wirtschaftsabkommen (TTIP) beginnen. Der Widerstand gegen den angeblich so schädlichen Handelsdeal gipfelt schließlich in einer Großdemo in Berlin. TTIP war deshalb faktisch tot, lange bevor Trump US-Präsident wurde.

Und doch: 2017 hat eine neue Zeitrechnung begonnen. Ein bekennender Protektionist ist ins Weiße Haus eingezogen und wird wohl - nach überstandenem Impeachment und dem Vorwahl-Fehlstart der demokratischen Konkurrenz in der abgelaufenen Woche - noch eine ganze Weile dort bleiben. Die USA, einstige Garantiemacht der regelbasierten Welthandelsordnung, haben ihre Rolle aufgegeben. Die Gegenwart ist nun geprägt von Handelskonflikten zwischen den großen Wirtschaftsräumen; und dieses Ringen um kurzfristige Vorteile wird überwiegend außerhalb der WTO ausgetragen.

Allein zwischen Juli 2018 und Juni 2019 wurden weltweit Importbeschränkungen auf einen Warenverkehr im Wert von rund 800 Milliarden US-Dollar verhängt. In diversen Fällen hat die Trump-Administration Importzölle als sicherheitsmotiviert dargestellt - eine Begründung aus Zeiten des Kalten Kriegs, die durch das multilaterale Handelsregime nicht überprüfbar ist.

Ende 2019 verlor auch noch der Konfliktschlichtungsmechanismus bei Handelsstreitigkeiten faktisch seine Funktionsfähigkeit: Im Dezember 2019 wurde die Berufungsinstanz der WTO entscheidungsunfähig, weil die US-Regierung sich weigert, neue Richter zu berufen.

Kürzlich haben die USA und China zwar einen vorläufigen merkantilen Waffenstillstand vereinbart. Aber eine neue Ära des regelgebundenen Freihandels ist nicht in Sicht.

Schon bemerkenswert: Seit Trump loszog und seine Handelskonflikte begann, haben viele einstige Globalisierungskritiker ihr Herz für den WTO-moderierten Freihandel entdeckt. Plötzlich erscheint ihnen das multilaterale System geradezu als Verheißung, zu einem Zeitpunkt, da die Entwicklung wohl - leider - darüber hinweggegangen ist.

Die Wirtschaftsereignisse der neuen Woche

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Montag Peking - Stagflation auf Chinesisch? - Chinas Statistikamt legt neue Zahlen zur Verbraucherpreisentwicklung vor. Bei ungewohnt schwachem Wachstum, Virusalarm und zuletzt gestiegenen Lebensmittelpreisen drohen Überraschungen.

Berichtssaison I - Geschäftszahlen von Michelin

Dienstag

Berichtssaison II - Geschäftszahlen von Daimler, Hochtief, TUI, Air Liquide, Under Armour.

Mittwoch Berichtssaison III - Geschäftszahlen von ABN Amro, Euronext, Heineken, Jenoptik, Akzo Nobel, Moody's, Cisco.

Donnerstag Berichtssaison IV - Geschäftszahlen von Airbus, Linde, Thyssenkrupp, Commerzbank, Nestle, Kraft Heinz, Pernod Ricard, Orange, Vivendi, Credit Suisse, Barclays, Pepsico.

Freitag Wiesbaden - Der Deutschen Wachstum - Das Statistische Bundesamt veröffentlicht erste Zahlen zum Bruttoinlandsprodukt im vierten Quartal 2019.

München - Die Welt in Unsicherheit - Beginn der Münchner Sicherheitskonferenz (bis Sonntag). Es eröffnet Bundespräsident Steinmeier.

Berichtssaison V - Geschäftszahlen von Wirecard, Renault, AstraZeneca, Credit Agricole, EdF, ENI, Royal Bank of Scotland.