Trump verhängt Strafzölle gegen China - und zwingt EU zu Konzessionen Trump und Strafzölle - Rechtsbruch als Verhandlungsstrategie

Von Jasper Finke
Trump, Merkel (beim G20-Gipfel): Drohen hilft - die EU verhandelt plötzlich über Dinge, die vorher gar nicht zur Diskussion standen

Trump, Merkel (beim G20-Gipfel): Drohen hilft - die EU verhandelt plötzlich über Dinge, die vorher gar nicht zur Diskussion standen

Foto: Carlos Barria/ REUTERS

Seitdem Donald Trump die Präsidentschaftswahlen gewonnen hat, grassiert die Sorge vor einer neuen Ära des Protektionismus. An entsprechenden Anzeichen und vollmundigen Ankündigungen des U.S. Präsidenten gab es in den vergangenen 18 Monaten keinen Mangel. Nicht umsonst wurde immer wieder vor einem Handelskrieg gewarnt und Parallelen zu den 30ger Jahren gezogen. Nun hat der US-Präsident Strafzölle gegen China verhängt und die EU vorläufig von den Zöllen ausgenommen - damit steuern die USA auf einen Handelskrieg mit China zu.

Mit der Einführung zusätzlicher Zölle von 25 Prozent auf Stahl und 10 Prozent auf Aluminium an diesem Freitag scheint die bisher noch abstrakte Gefahr eines Handelskrieges Realität zu werden - auch dann, wenn die EU im Gegensatz zu China von diesen Zöllen "vorerst" ausgenommen wird.

Jasper Finke
Foto: Jasper Finke

Jasper Finke ist Privatdozent an der Goethe Universität Frankfurt und Research Fellow am Institut für Europäische Integration des Europa-Kollegs Hamburg. Er arbeitet zu allgemeinen und aktuellen Fragen des Völker- und Europarechts.

Zugleich verschärft sich der Konflikt mit China, die Börsen wanken - und die Frage nach Trumps Strategie drängt sich auf. In der zunehmend schriller geführten Diskussion überwiegen einfache Erklärungsmuster, die sich häufig an der Person von Donald Trump abarbeiten. Sie zeichnen das Bild eines beratungsresistenten Präsidenten, der nur eingeschränkt zurechnungsfähig ist.

Im Streit um die Zölle ist es jedoch völlig unerheblich, ob diese Charakterisierung von Trump zutreffend ist. Denn sie dient in diesem Zusammenhang vor allem der Vergewisserung der eigenen Überlegenheit. Und genau darin liegt das Problem. Wenn wir es uns so einfach machen, laufen wir Gefahr, Trump zu unterschätzen. Sich zu empören, ist verständlich. Es hilft nur nichts. Hinzu kommt, dass das Verhalten von Trump sehr viel durchdachter ist als man wahrhaben will.

Trumps Verhalten ist viel durchdachter, als viele wahrhaben wollen

Dass die zusätzlichen Zölle welthandelsrechtlich unzulässig sind, steht außer Frage. Die von der Trump-Administration angeführte Begründung, dass der Schutz der nationalen Stahl- und Aluminiumindustrie aus Gründen der nationalen Sicherheit notwendig sei, ist schlicht vorgeschoben und in der Sache nicht haltbar.

Trotzdem ist sie geschickt gewählt. So ermöglicht Art. XXI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT), handelsbeschränkende Maßnahmen aus Gründen der nationalen Sicherheit zu ergreifen. Ob diese Rechtfertigung greift, wird von unabhängigen Streitbeilegungsinstanzen überwacht. Dies gilt auch im Fall von Beschränkungen, für die nationalen Sicherheitsinteressen angeführt werden.

Allerdings weist Art. XXI GATT eine Besonderheit auf, weil die Vorschrift ausdrücklich auf solche Maßnahmen Bezug nimmt, die der jeweilige Staat "zum Schutz seiner Sicherheit ... für erforderlich hält." Die Regelung ist mehr als 70 Jahre alt und die USA haben seit 1947 an der Auffassung festgehalten, dass allein ihnen das Recht zusteht festzulegen, wann ihre nationale Sicherheit betroffen ist. Im Fachjargon heißt es, Art. XXI GATT sei eine self-judging clause.

In Fragen der Sicherheit sind die USA sehr sensibel - das weiß auch die WTO

Dass die Streitbeilegungsinstanzen der WTO sich dieser sehr weitgehenden Auffassung ohne Einschränkungen anschließen, ist mehr als unwahrscheinlich. Dennoch weiß niemand, welche Position sie im konkreten Fall vertreten würde, weil es bisher keine verbindlichen Aussagen zu Inhalt und Reichweit des Art. XXI GATT gibt. Außerdem sind die USA in allen Fragen der nationalen Sicherheit extrem sensibel. Es ist deshalb nicht ausgeschlossen, dass sie sogar aus der WTO austreten würden, sofern ihnen nicht zugestanden wird eigenständig festzulegen, ob und wann die nationale Sicherheit betroffen ist.

Obwohl also die Begründung für die Einführung zusätzlicher Zölle auf Stahl- und Aluminiumprodukte vorgeschoben ist, ist die Anrufung der Streitbeilegungsinstanzen der WTO nicht ohne Risiko. Außerdem kostet ein solches Verfahren Zeit - Zeit, die die von den Zöllen betroffenen Handelspartner angesichts der wirtschaftlichen Relevanz der Zölle nicht haben.

Ein Gang vor die WTO ist riskant

Noch ist die EU von den US-Zöllen ausgenommen - vorläufig. Sollte sie mittelfristig doch noch unter die Zollregelung fallen, hat sie angekündigt, ebenfalls Zölle auf US-Produkte zu erheben. Eigentlich scheint es intuitiv nur logisch, dass die EU, wenn sie mit unrechtmäßigen Zöllen konfrontiert wird, ebenfalls Handelsbeschränkungen erlassen darf. Diese Selbsthilfe ist im Recht der WTO jedoch zugunsten der Streitbeilegungsinstanzen stark eingeschränkt. Dementsprechend müsste die EU zunächst diese anrufen, was aus den oben beschriebenen Gründen nicht ohne Risiko ist und Zeit kostet.

Natürlich behauptet auch die EU, dass ihre etwaigen Gegenmaßnahmen rechtmäßig sind. Dass die Grundlage trägt, ist jedoch keineswegs ausgemacht. Dementsprechend hat die Trump Administration bereits angekündigt, ihrerseits auf Zölle der EU mit weiteren Handelsbeschränkungen zu reagieren. Und genau das sind die Zutaten, damit aus einer Handelsstreitigkeit ein Handelskrieg wird.

Trump geht es um etwas ganz anderes

Von einem solchen profitiert niemand, weder die USA noch ihre USA. Dementsprechend scheint das Vorgehen ja auch so irrational. Wenn man sich die Aussagen von Trump selbst und seiner Administration vergegenwärtigt, drängt sich allerdings der Eindruck auf, dass es ihnen eigentlich um etwas ganz anderes geht.

Der US-Präsident hat vor zwei Wochen erklärt, er werde mit der EU über die angeblich unfaire Behandlung von US-Produkten verhandeln. Als Paradebeispiel hierfür werden die ungleichen Importzölle für Autos angeführt. Diese Woche erklärten die EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström und US-Handelsminister Wilbur Ross dann, man werde einen Diskussionsprozess zu Themen in Gang setzen, "die uns gemeinsam Sorgen bereiten".

Die EU bemüht sich also um eine Einigung auf dem Verhandlungsweg. Dabei geht es ihr aber gar nicht um eine Rücknahme der Zölle. Vielmehr will sie erreichen, dass sie, wie schon Mexiko und Kanada, von den Zöllen ausgenommen wird. Einen ersten Schritt dazu hat sie bereits am Donnerstag getan.

Die EU verhandelt jetzt über Dinge, die zuvor gar nicht zur Debatte standen

Die USA werden an eine dauerhafte Ausnahme von den Zöllen Bedingungen knüpfen - und die EU scheint bereit zu sein, darüber zu verhandeln. Am Ende könnte Trump also sein Ziel erreichen. Nach außen verkauft er es als Erfolg, weil die EU nun endlich faire Bedingungen für US-Produkte akzeptiert habe. Gleichzeitig verhandelt die EU ungewollt über Inhalte, die eigentlich gar nicht zur Debatte standen und verzichtet auf die Durchführung eines Streitbeilegungsverfahren.

Natürlich hat Trump als Elefant im Porzellanladen ziemlich viel von dem Weißen Gold kaputt gemacht. Er hat bewusst das Recht gebrochen und den Ruf der USA als verlässlicher Handelspartner aufs Spiel gesetzt. Aber er hat sein Ziel erreicht - the art of the deal.

Jasper Finke ist Völker- und Europarechtler und Mitglied der MeinungsMacher von manager-magazin.de. Trotzdem gibt diese Kolumne nicht notwendigerweise die Meinung der Redaktion des manager magazins wieder.

Die Wiedergabe wurde unterbrochen.