Henrik Müller

Euro-Krise Warum die EU-Gipfelbeschlüsse nicht reichen

Europas Euro-Fighter feiern die Ergebnisse des Brüsseler EU-Gipfels. Und doch: Es hat bisher nicht gereicht, und es wird auch diesmal nicht reichen. Europas Veränderungsprozess wird noch Jahre dauern - und kann jederzeit schiefgehen.
Wohin, Europa? Europa ist mitten drin in einer Metamorphose. An deren Ende wird die EU - oder zumindest das Euro-Land - eine Art Superstaat sein

Wohin, Europa? Europa ist mitten drin in einer Metamorphose. An deren Ende wird die EU - oder zumindest das Euro-Land - eine Art Superstaat sein

Foto: Getty Images

Europa hat in der vorigen Woche einen großen Schritt nach vorn gemacht, sicher. Aber genügt das? In den vergangenen anderthalb Jahren hat es schon viele Schritte nach vorn gegeben. Schärfere Haushaltskontrollen, gegenseitige Überwachung der nationalen Wirtschaftspolitik, hunderte Milliarden im Hilfsfonds EFSF bereitgestellt, die Europäische Zentralbank zur Marktpflegerin für die Staatsanleihemärkte eingespannt - es ist viel passiert seit der ersten Griechenland-Rettung im Frühjahr 2010.

Und doch: Es hat bisher nicht gereicht. Nach jedem vermeintlichen Durchbruch gab es nur eine kurze Beruhigung in der Euro-Krise, nur damit die Lage danach noch schwieriger wurde. Und es wird auch diesmal nicht reichen. Viel weitergehende Vereinheitlichungsschritte werden in den kommenden Jahren folgen. Dies jedenfalls ist das wahrscheinlichste Szenario - weil die Alternativen ein politisches und ökonomisches Desaster nach sich ziehen würden.

Europa ist mitten drin in einer Metamorphose. An deren Ende wird die EU - oder zumindest das Euro-Land - eine Art Superstaat sein. Ein Veränderungsprozess, der noch lange dauern wird, leicht ein Jahrzehnt, der auch noch schief gehen kann, jederzeit. Um im Bild zu bleiben: Europa hat gerade das Raupenstadium verlassen und sich verpuppt. Bis daraus ein Falter schlüpft, wird es lange dauern, und wie schön er am Ende sein wird, ist offen.

Damit die Währungsunion auf Dauer funktionieren kann, muss sie sich meiner Analyse nach auf vier Säulen stützen. Doch die sind längst nicht fertig gestellt. Deshalb bleibt das Euro-Land eine kipplige Konstruktion.

Erste Säule: Verschärfung des Stabilitätspakts

Beim EU-Gipfel in der vorigen Woche haben die Regierungen vor allem die erste Säule verstärkt: die verbindliche Einhaltung der gemeinsamen Regeln für die nationalen Finanzpolitik. Kurz gesagt: Der Stabilitätspakt soll in den EU-Vertrag integriert und seine Prozeduren verschärft werden. Wer dagegen verstößt, verliert zeitweise seine Souveränität in der Haushaltspolitik.

Bereits im Frühjahr hatten sich die Regierungen auf ein Set neuer Regeln und Prozeduren für die Wirtschaftspolitik geeinigt: Der Stabilitätspakt wird verschärft, die Wirtschaftspolitik wird zentral überwacht ("Europäisches Semester"), ein Verfahren zur Vermeidung großer Leistungsbilanzdifferenzen eingeführt. Dieser Weg in den Interventionsföderalismus wird fortgeführt.

Zweite Säule: Harmonisierung der Sozial- und Steuersysteme

Die zweite Säule existiert erst rudimentär: die Harmonisierung der Sozial- und Steuersysteme. Wenn die Euro-Mitglieder sich auf die Solidarität der Partnerländer verlassen können, wird es nicht ohne einen gewissen Grad an Vereinheitlichung gehen. Das gibt es bislang nur bei der Mehrwertsteuer, künftig könnte es auch beispielsweise ein gemeinsames System der Unternehmensbesteuerung geben. Darüber wird bereits seit Anfang der 90er Jahre nachgedacht, bislang scheitert es aber an der Souveränität der Mitgliedstaaten.

In einem künftigen System würden Niedrigsteuern von 12,5 Prozent, wie sie Irland bislang genießt, wohl untersagt. Auch die Höhe von Sozialleistungen oder das Renteneintrittsalter würden angenähert. Ruhestand mit 57 in Italien, während in Deutschland die Rente mit 65 gilt - das würde es künftig nicht mehr geben.

Warum? Weil es ohne ein gewisses Maß an Vereinheitlichung der Steuer- und Transfersysteme politisch unmöglich sein wird, die Europäer zu mehr nationenübergreifender Solidarität zu bewegen.

Ausgleichsmechanismen: Dritte Säule nicht mal in Umrissen erkennbar

Als dritte Säule braucht Europa automatische Stabilisatoren, die divergierende Wirtschaftsentwicklungen innerhalb des Euro-Raums abdämpfen können. Mit den Rettungsschirmen EFSF und künftig ESM existiert zwar ein Instrument, um angeschlagenen Ländern und Banken Beistand zu gewähren, wenn sie in einer Krise stecken; die EZB bemüht sich, die Finanzmärkte zu stabilisieren, ohne allerdings als "lender of last resort" (Kreditgeber der letzten Zuflucht für die Staaten) zu agieren, wie EZB-Chef Mario Draghi vorige Woche noch mal klargestellt hat.

Aber ein vorbeugendes Element fehlt, ohne dass keine Währungsunion auf Dauer funktioniert: ein Ausgleichsmechanismus, um unterschiedliche Konjunkturverläufe abzufedern. Wenn etwa Spanien in eine Rezession gerät, während Deutschland boomt, kann Madrid nicht mit nationalen Instrumenten - Zinsen und Wechselkurse gelten ja einheitlich für den ganzen Euro-Raum - gegensteuern, zumal wenn Säule eins den Spielraum der nationalen Finanzpolitik einschränkt. Und anders als in anderen Föderationen, den USA, der Schweiz und erst recht der Bundesrepublik, gibt es keine zentralen Sozialkassen im Euro-Land, etwa eine gemeinsame Arbeitslosenversicherung, die automatisch Einkommen von boomenden in darbende Regionen transferiert.

Diese wichtige dritte Säule ist in der Realität bislang nicht mal in Umrissen erkennbar. Die existierenden Transfers wirken sogar prozyklisch: So müssen die Mitgliedstaaten bei Projekten, die aus den Brüsseler Strukturfonds kofinanziert werden, die Hälfte aus den eigenen Haushalten beisteuern. In finanziellen Krisenzeiten aber, wie derzeit, können angeschlagene Staaten ihren Beitrag nicht aufbringen - mit der widersinnigen Konsequenz, dass gerade dann weniger Geld aus Brüssel fließt, wenn es am dringendsten für antizyklische Maßnahmen gebraucht wird.

Vierte Säule: Zentrale Regulierung der Finanzmärkte

An der vierten Säule, einer zentralen Regulierung der Finanzmärkte, wird zwar gearbeitet, sie ist aber noch nicht sonderlich weit fortgeschritten. Ob sie jemals den Finanzplatz London einschließen wird, ist seit dem "No" des britischen Premiers David Cameron beim Gipfel vorige Woche fraglich. Dennoch ist kaum vorstellbar, wie der Euro ohne eine schlanke, einheitliche Finanzmarktaufsicht auf Dauer funktionieren soll. Die zentrale Regulierung von Banken, Börsen, Versicherungen und Hedgefonds durch eine effektive Behörde würde helfen, künftige Krisen zu verhindern.

Damit all das entstehen kann, muss die EU-Ebene wirklich demokratisch werden. Die Währungsunion der vier Säulen darf kein rein exekutives Projekt sein, sondern sie muss demokratisch legitimiert und kontrolliert sein. Erstens aus Prinzip, zweitens weil das Euro-Projekt sonst der deutschen Verfassung, die glücklicher Weise das Demokratieprinzip hochhält, widerspräche. Am Ende muss Europa sich zu einer Art Superstaat entwickeln - zu den "Vereinigten Staaten von Europa", wie etwa Arbeitsministerin Ursula von der Leyen (CDU) formuliert -, um die Währungsunion zu stabilisieren.

Europa ist von all dem noch weit entfernt. Daran hat sich seit der letzten Woche nichts geändert. Bis auf Weiteres bleibt das "Euro-Land" eine Fiktion, immer noch ist es bloß eine "Euro-Zone", der wichtige Elemente fehlen.

Stattdessen wird der Internationale Währungsfonds (IWF) eingespannt, auch das wurde beim EU-Gipfel vorige Woche beschlossen. 200 Milliarden Euro an zusätzlichen Mitteln sollen dem IWF aus den Euro- und einigen anderen EU-Staaten zufließen. Das ist einerseits gut, weil der Fonds helfen kann, die panischen Märkte zu stabilisieren. Aber dass der IWF eine immer prominentere Rolle in Europa spielt - im aktuellen Heft befassen wir uns in einem umfangreichen Report damit -, ist, andererseits, ein Armutszeugnis.