Dauerbrenner staatliche Ökostrom-Garantie Warum die Politik mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz immer noch durchkommt

Von Marc Oliver Bettzüge
Viele zahlen, wenige profitieren - das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) hat ein riesiges Umverteilungssystem geschaffen. Noch wird es durch politische Kniffe aufrechterhalten.

Viele zahlen, wenige profitieren - das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) hat ein riesiges Umverteilungssystem geschaffen. Noch wird es durch politische Kniffe aufrechterhalten.

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Die Deutschen sollen immer mehr Nutzenergie aus der Umwandlung von sogenannten erneuerbaren - genauer eigentlich: natürlich wiederkehrenden - Energiequellen wie Wind und Sonnenstrahlung gewinnen. So jedenfalls will es der deutsche Gesetzgeber und mit ihm eine übergroße Mehrheit der Teilnehmer an der öffentlichen Debatte über Energiepolitik.

Seit 25 Jahren fördert die deutsche Politik die Installation der entsprechenden Technologien mit großzügigen Staatsgarantien, und ein Ende dieser Unterstützung ist nicht in Sicht. Marktreif im Sinne der selbständigen Durchsetzung im Wettbewerb sind Wind- und Solaranlagen bis heute in Deutschland allerdings offensichtlich immer noch nicht, denn sonst könnte man sich solche Regeln zur Zwangsvergütung ja sparen. Die Neuregelungen zur Auktionierung der staatlich garantierten Zusatzvergütung erhöhen zwar die Effizienz des Fördermechanismus, sie ändern aber nichts an der Tatsache des Förderbedarfs.

Politisch robust ist das staatliche Garantiesystem für diese Technologieklasse, weil es vier besondere Kniffe verwendet.

Marc Oliver Bettzüge
Foto: Joachim Rieger

Marc Oliver Bettzüge ist Professor für Volks-wirtschaftslehre an der Universität zu Köln sowie Direktor des Energie-wirtschaftlichen Instituts (EWI). Er befasst sich insbesondere mit institutionellen und wirtschafts-wissenschaftlichen Grundsatzfragen der Energiewirtschaft und der Energiepolitik.

Erstens hebelt der Umlagemechanismus die deutsche Finanzverfassung aus, in der faktischen Wirkungsweise sehr ähnlich zum 1994 als verfassungswidrig eingestuften Kohlepfennig. Der Bundestag bestellt die erneuerbaren Energien als "Gemeinschaftswerk", aber er bezahlt sie nicht aus dem Bundeshaushalt. Stattdessen zwingt er den Stromverbraucher, diesen Preis zu bezahlen, und die Netzbetreiber, das Einsammeln und Verteilen des Geldes zu übernehmen. Damit weicht er mit den Worten des Verfassungsgerichts von "grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung " ab, insbesondere wird wie beim Kohlepfennig durch den Charakter der Sonderabgabe auf den Stromverbrauch - die Belastungsgleichheit der Bürger in Frage gestellt.

Bislang hat das EEG-System verschiedenen Klagen auf Verfassungswidrigkeit widerstanden, weil anders als beim Kohlepfennig die Finanzierungsmittel nicht durch die öffentlichen Kassen sondern durch staatlich regulierte private Monopolisten eingenommen und verteilt werden. Materiell ist dieser spitzfindige Unterschied aber unerheblich, zumal wenn man berücksichtigt, dass in realen Werten das Volumen der EEG-Umlage von 2015 etwa dem Fünffachen des Kohlepfennigs von 1992 entspricht. So möge man beispielsweise in dem folgenden Satz aus dem Verfassungsgerichtsurteil von 1994 nur den Begriff "Steinkohle" durch "erneuerbare Energien" ersetzen: "Die Ausgleichsabgabe (…) belastet eine Allgemeinheit von Stromverbrauchern, die als solche keine besondere Finanzierungsverantwortlichkeit für die Aufgabe trifft, den Steinkohleeinsatz bei der Stromerzeugung zu sichern."

Vier Kniffe sichern bisher eine breite politische Mehrheit

Würde aber die Politik das EEG-Volumen, aktuell rund 20 Milliarden Euro, wie die Kohlesubventionen nach 1994 aus dem Staatshaushalt refinanzieren müssen, so ist mehr als fraglich, ob das Parlament in der Abwägung aller alternativen Verwendungen dieser Mittel der EE-Förderung immer noch eine derart hohe Priorität einräumen würde. Denn immerhin sprächen wir von rund sieben Prozent des Bundeshaushalts - mehr als der Gesamtetat beispielsweise des Bundesministeriums für Bildung und Forschung.

Zweitens räumt der Staat über die Entlastungsregelungen vielen der größten Stromverbraucher Sonderkonditionen ein. Diese profitieren zwar von der preissenkenden Wirkung des zusätzlichen Stromangebots an der Strombörse, werden aber an der Refinanzierung der Staatsgarantie für die Erneuerbaren kaum beteiligt. Ein klarer Fall also von Kollusion zwischen der Politik und der Großindustrie. Und ohne eine solche Industrieentlastung wäre das System sofort am Ende, denn bei einer Strompreiserhöhung um mehrere Cent pro Kilowattstunde würden viele energieintensive Betriebe unmittelbar zahlungsunfähig werden; ein Kollateralschaden, den selbst die grünsten Energiepolitiker vermutlich vermeiden möchten.

Die dritte wichtige Bedingung ist die bundesweite Wälzung der Umlage, die für stabile Mehrheiten im Bundesrat sorgt. Würde für jedes Land eine eigene Umlage angelegt, so würde dies laut einer Berechnung des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) zu einer Spanne zwischen 21 Cent je Kilowattstunde in Mecklenburg-Vorpommern und 0,2 Cent je Kilowattstunde im Stadtstaat Berlin führen. Die föderale Diskussion wäre in diesem Fall sicherlich eine andere. Und sie wäre anreizkompatibel: EEG befürwortende Länder hätten auch die entsprechenden Lasten zu tragen. Auch das ein Grund übrigens, warum eine explizite Staatsfinanzierung bundesstaatlich sauberer wäre als die politisch bequeme Abkürzung über die bundesweite Umlage.

Viertens profitiert das EEG davon, dass bislang die Förderung an den deutschen Außengrenzen stoppt. Damit sind alle Profiteure dieses Regimes gleichzeitig auch Wähler der verantwortlichen Politiker. Würde die Förderung umfassend für Marktteilnehmer aus dem Ausland geöffnet, würden die deutschen Politiker daher voraussichtlich rasch das Interesse an dieser Art von Förderpolitik verlieren.

Mathematisch gesprochen ist mithin jeder von diesen Kniffen notwendig, und gemeinsam sind sie offenkundig seit einem Vierteljahrhundert hinreichend für eine breite politische Mehrheit für eine solche Förderung. Mit der EEG-Reform aus dem vergangenen Jahr ist es der Politik noch einmal gelungen, alle vier Säulen abzusichern. Vor allem die Verhandlungen mit der Europäischen Kommission über die Zulässigkeit der Entlastungsregeln waren hierbei von besonderer Bedeutung.

EU-Kommission will Ökoförderung auch für ausländische Anbieter

Man darf gespannt sein, ob und wie lange diese vier Säulen der politischen Unterstützung für das EEG tragen werden. Zwei Entwicklungen könnten die weitere Dauerhaftigkeit des EEG in besonderem Maße gefährden.

Einerseits ist durchaus zu erwarten, dass die Umlage mittelfristig weiter steigt. Dies würde vor allem dem deutschen Mittelstand zunehmend zusetzen, welcher rund die Hälfte des Umlagevolumens tragen muss. Besonders interessant wird in diesem Zusammenhang der weitere Fortgang der Diskussion über die Belastung von Anlagen zur Eigenstromerzeugung mit einer EEG-Umlage sein. Die für 2017 geplante nächste EEG-Reform wird hier eine wichtige Wegmarke sein.

Andererseits hat die Europäische Kommission klar gemacht, dass sie eine sukzessive Öffnung der EEG-Staatsgarantien für ausländische Anbieter spätestens ab 2020 fordern wird. Damit verändert sich aber das politische Kalkül für das Verteilungsspiel in Deutschland. Fließen erst nennenswerte Beträge von deutschen Stromverbraucher an ausländische Standorte, so dürfte die politische Unterstützung für einen solchen Vorgang vermutlich rasch erodieren.

Das EEG - eine institutionelle Singularität

Doch unabhängig von ihrer Haltbarkeit, werfen die vier Säulen des EEG-Systems ein irritierendes Licht auf die staatstragenden Einlassungen zur sogenannten "Energiewende". Angeblich gäbe es für dieses "Gemeinschaftswerk" (Ethikkommission) einen "nationalen Konsens", was die sehr einseitigen Abstimmungsergebnisse im Deutschen Bundestag ja auch zu bestätigen scheinen. Wenn aber dieser Konsens bei näherer Betrachtung von der speziellen Architektur des EEG-Gesetzes abhängt und kleinere Veränderungen daran die ganze schöne Einstimmigkeit zu Nichte machen würden, gibt es ja offensichtlich gerade keinen Konsens. Zumal es bei Themen wie der Belastung der Eigenerzeugung oder der Planung und Umsetzung von Stromtrassen ja noch weitere Indizien für erhebliche Risse im Gebälk gibt.

So betrachtet ist das EEG eine institutionelle Singularität. In dieser Singularität ist der politische Wettbewerb bezüglich dieses Gesetzes außer Kraft gesetzt, links und rechts von ihr würde er sofort wieder einsetzen.

Diese Erkenntnis ändert nichts an der politischen Realität des EEG, aber sie macht deutlich, wie es der Politik gelungen ist, ein solch umfassendes Umverteilungssystem zu errichten und am Leben zu erhalten. Die von diesem System Benachteiligten stehen diesem Vorgang scheinbar machtlos gegenüber, bis hin zum BGH. Doch das dauerhafte Ausnutzen institutioneller Singularitäten für eine derart weit reichende Maßnahme kann für unser Gemeinwesens nicht von Vorteil sein. Auch deshalb schrieb das Verfassungsgericht in seinem Urteil zum Kohlepfennig: "Die Finanzverfassung des Grundgesetzes geht davon aus, dass Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden."

Marc Oliver Bettzüge ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität zu Köln sowie Direktor des Energiewirtschaftlichen Instituts (EWI). Er ist Mitglied der MeinungsMacher von manager-magazin.de.