Verschuldung Vier Bundesländer unter Aufsicht

Wegen drohender Haushaltsnotlage werden Berlin, Bremen, das Saarland sowie Schleswig-Holstein unter Aufsicht gestellt. So lautet ein Beschluss des Stabilitätsrats. Die Ökonomen Joachim Ragnitz, Wolfgang Renzsch und Thomas König diskutieren, ob auf diese Weise der Schuldenabbau gelingen kann.
Von Nicole Wildberger
Arm, aber in den eigenen Augen sexy: Wegen einer "drohenden Haushaltsnotlage" werden Berlin (Foto: Alexanderplatz), Bremen, das Saarland und Schleswig Holstein unter Aufsicht gestellt - die Länder müssen jedoch keine Sanktionen fürchten

Arm, aber in den eigenen Augen sexy: Wegen einer "drohenden Haushaltsnotlage" werden Berlin (Foto: Alexanderplatz), Bremen, das Saarland und Schleswig Holstein unter Aufsicht gestellt - die Länder müssen jedoch keine Sanktionen fürchten

Foto: Z5327 Soeren Stache/ dpa

mm: Dem Stabilitätsrat gehören die Finanzminister von Bund und Ländern sowie beratend der Bundeswirtschaftsminister an - also ausgerechnet diejenigen Politiker, die bislang und künftig ein Interesse an neuen Schulden haben?

Ragnitz: Das kann man so nicht sagen. Vielmehr haben gerade die Finanzminister im Regelfall ein großes Interesse an der Konsolidierung ihrer Haushalte, denn ihre Arbeit wird unter anderem auch danach beurteilt, inwiefern sie Begehrlichkeiten der Fachminister anderer Ressorts entgegentreten können.

Renzsch: Auf Bundes- und auch auf Landesebene führen die meisten Finanzminister einen - nicht immer erfolgreichen - Kampf gegen die Ausweitung der Neuverschuldung. Das Problem sind die Fachressorts und die oftmals mangelnde Unterstützung durch die Regierungschefs. Die gefährlichsten Gegner einer effektiv konsolidierten Haushaltspolitik sind Ressortminister, die immer wieder erklären, ihre, d.h. die Sozialpolitik, Verteidigungspolitik, Bildungspolitik, Innere Sicherheit usw. dürfe nicht nach "Kassenlage" betrieben werden.

König: Parteizugehörigkeit reicht nicht aus, um den Schuldenstand in Bund und Ländern oder die besondere Steigerung in spezifischen Bereichen wie Gesundheit zu erklären. Eine wichtige Aufgabe von Finanzministern besteht deshalb darin, die Ausgabenwünsche ihrer Parteikollegen zu begrenzen. Diese Aufgabe erledigen Finanzminister in sehr unterschiedlicher Weise, was auch darin begründet liegt, ob Finanzminister ein Vetorecht bei Haushaltsausgaben haben.

mm: Wie groß sind die Sanktionsmöglichkeiten des Stabilitätsrates?

Ragnitz: Das ist in der Tat ein Problem: Sanktionen bei stabilitätswidrigem Verhalten sind in den getroffenen Vereinbarungen zum Stabilitätsrat nicht vorgesehen. Stattdessen müssen die betroffenen Länder mittelfristig wirkende Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung vornehmen - völlig ungeklärt ist jedoch, was bei einem Verstoß gegen diese Stabilitätsprogramme geschehen wird.

Renzsch: Im Fall der besonders überschuldeten "Konsolidierungsländer" sind die Sanktionsmöglichkeiten jedoch hoch, denn die Gewährung der finanziellen Hilfen des Bundes hängt von einem realen Abbau der Nettoneuverschuldung ab.

König: Wesentlich für die Überwachung dürfte die Tatsache sein, dass Geber- und Nehmerländer sowie der Bund ihre Ausgabenpolitik auf festgelegten Kennzahlen über einen längeren Zeitraum gegenseitig überwachen. So werden die Konsolidierungshilfen, die an die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein bis 2019 bezahlt werden, vom Stabilitätsrat überwacht und gegebenenfalls die Zahlung eigeschränkt.

"Das schlechte Beispiel von Deutschland und Frankreich hat Schule gemacht"

mm: Wäre eine anders geartete Besetzung des Stabilitätsrates - beispielsweise mit Mitgliedern des Bundesrechnungshofes - sinnvoller?

Ragnitz: Nein, die Aufgaben der Rechnungshöfe liegt darin, den Haushaltsvollzug zu überprüfen. Die Aufstellung des Haushalts - und damit auch die Wahrung der Haushaltsstabilität - ist jedoch Aufgabe der Politik, die die Folgen ihrer Entscheidungen letzten Endes dann auch vor dem Wähler verantworten muss.

Renzsch: Eine Vermischung würde dem Grundsatz der Gewaltenteilung zuwider laufen. Mit Interesse darf man aber nach der Entscheidung des NRW-Verfassungsgerichtshofes zum nordrhein-westfälischen Nachtragshaushalt 2010 die Rolle der Gerichte verfolgen.

König: Eine Neubesetzung birgt außerdem die Gefahr, dass die Zurechenbarkeit von Verantwortung verloren geht. Bundes- und Landespolitik haben sich mit der Föderalismusreform II verpflichtet, ihre Haushalte nachhaltig zu sanieren. Das ist eine sehr wichtige politische Verpflichtung.

mm: Bereits in den Jahren 2003/2004 missachteten Deutschland und Frankreich offensichtlich den Stabilitäts- und Wachstumspakt - wie setzten sie damals den Sanktionsmechanismus der EU außer Kraft?

Renzsch: Gemeinsam organisierten sie zusammen mit anderen finanzpolitischen "Sündern" die notwendigen Stimmen im Rat, die Sanktionen verhinderten. Das schlechte Beispiel von Deutschland und Frankreich hat Schule gemacht - zumindest soweit es die Missachtung der Haushaltskriterien betrifft.

Ragnitz: Im Detail wurde ein Beschluss des ECOFIN-Ratges herbeigeführt, mit dem das zunächst eingeleitete Defizitverfahren der EU gestoppt wurde. Dies war möglich, weil für 2005 eine Neuverschuldung unterhalb der vereinbarten Höchstgrenzen erwartet wurde und weil Sanktionen die Einhaltung dieses Defizitziels erschwert hätten.

König: Abgesehen von den sehr negativen Konsequenzen, die Deutschland und Frankreich dadurch verursacht haben und die uns heute an den Rand des Ruins bringen, spiegelt dieser Vertragsbruch die politischen Machtverhältnisse in der EU wider: Gegen den Willen der mächtigsten Staatsführer können weder die Kommission noch die kleineren Staaten Sanktionen durchsetzen.

mm: Welche Tricks haben Regierungen damals und heute bereits vorab angewandt, um die Schuldenbremse leichter einzuhalten?

Renzsch: Abgesehen von Nordrhein-Westfalen sehe ich derzeit kein Land, dass derzeit quasi künstlich die Nettoneuverschuldung hochtreibt, um Spielräume bei der Umsetzung der Schuldenbremse zu gewinnen. Angesichts der zeitlichen Streckung des Inkrafttretens würde das auch kaum Sinn ergeben. Das Zurückfahren der Nettoneuverschuldung würde erheblich erschwert.

Ragnitz: Wenn es "Mauscheleien" gegeben hat, sind diese sicherlich gut verschleiert worden. Der politische Schaden bei einer Aufdeckung wäre immens.

"Für Notsituationen müssen harte Kriterien gelten"

mm: Die Länderverschuldung im Vergleich: Sachsen und Bayern top, Sachsen- Anhalt, Schleswig-Holstein und die Stadtstaaten flop - warum?

Ragnitz: Das ist ja letzten Endes eine Folge der Haushaltspolitik in der Vergangenheit. Da hat man in einigen Ländern schon früher erkannt, dass Schulden die finanziellen Handlungsmöglichkeiten nur kurzfristig erhöhen, langfristig wegen der auflaufenden Zinslasten aber einschränken. Und in anderen Ländern hat man diese Einsicht erst später gehabt.

Renzsch: Die Ursachen für die unterschiedlich hohe Verschuldung sind vielfältig und in ihrer Komplexität nicht einfach zu klären. Zum Teil gehen sie auf politische (Fehl-)Entscheidungen zurück, zum Teil aber auch auf schwierige Umstände, die eine bundesgesetzlich vorgegebene Aufgabenerfüllung ohne Schulden kaum möglich machen. In den alten Ländern hat das Süd-Nord-Gefälle eine lange Geschichte, die bis in die unmittelbare Nachkriegszeit zurückreicht: Die ostdeutschen Unternehmen, die die sowjetische Zone verließen, siedelten sich ganz überwiegend in der amerikanischen Zone und damit in den süddeutschen Ländern an. Das war die Grundlage für den Erfolg des Südens. In Nordrhein-Westfalen und Bremen wurden alte Industrien (Kohle, Stahl, Werften) viel zu lange subventioniert, und der notwendige Strukturwandel wurde verschleppt. Die stärker agrarisch ausgerichteten norddeutschen Länder hatten, weil wirtschaftlich schwächer, höhere soziale Leistungen zu tragen.

König: Über eine Sache waren sich selbst die politischen Verantwortlich bei der Föderalismusreform II einig: der bestehende Bund/Länder und Länderfinanzausgleich hat diese Unterschiede nicht wirksam abbauen können.

mm: Hintertür Notsituation - wie wird sie definiert?

Renzsch: Das wird man sehen, wenn es so weit ist. Naturkatastrophen oder Ereignisse wie die jüngste Finanzkrise dürften unstrittig sein. Schwieriger wird es bei kleineren konjunkturellen Dellen.

Ragnitz: Sicher war auch die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008/2009 so eine Notsituation. Verfehlt wäre es jedoch, jede noch so kleine konjunkturelle Einnahmeschwankungen als Notsituation interpretieren zu wollen. Es müssen hierfür also durchaus harte Kriterien angelegt werden.

König: Das Bundesverfassungsgericht nennt in seinem Urteil von 1992 zwei Indikatoren, die eine Haushaltsnotlage deutlich machen: die Kreditfinanzierungs- und die Zins-Steuerquote, also wie viel Nettokredite muss ein Land im Verhältnis zu seinen Gesamtausgaben aufnehmen und wie hoch sind die Zinsschulden im Verhältnis zu den Steuereinnahmen. Der Stabilitätsrat nimmt auch den Gesamtschuldenstand und das strukturelle Finanzierungssaldo hierfür in Augenschein. Letzteres bereinigt die Finanzierungsbilanz um konjunkturelle Einflüsse.

mm: Eine eher philosophische Frage zum Schluss: Kann die Verschuldungsgrenze je eingehalten werden?

Renzsch: Ja - aber nur, wenn man es auch wirklich will.

Ragnitz: Ich unterstelle niemandem, dass er gegen grundgesetzliche Vorschriften wissentlich verstoßen wird. Insoweit bin ich optimistisch. Allerdings müssen wir aufpassen, dass die Vereinbarungen zur Schuldenbegrenzung nicht aufgeweicht werden. Hier sehe ich das größere Risiko, denn die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf die zulässigen Grenzwerte wird ein politischer Kraftakt, der jede Regierung Wählerstimmen kosten wird. Da mag die Versuchung groß sein, durch Neuverhandlung der Schuldengrenze hier Erleichterung zu schaffen.

König: Aus philosophischer Sicht würde ich "nein" sagen, aber wenn Sie wissen wollen, ob wir das Wissen und die Möglichkeit dazu haben, dann können wir das meines Erachtens schaffen und sollten es auch aufgrund einer moralischen Pflicht gegenüber zukünftigen Generationen versuchen. Vieles deutet darauf hin, dass Griechenland in wenigen Jahren den Lebens-und Gestaltungsraum seiner künftigen Generationen verspielt hat - leider ist unser Schuldenstand nicht so harmlos wie wir gegenüber Griechenland behaupten.