Dienstag, 15. Oktober 2019

Euro-Reformen stocken Warum uns die nächste Krise noch viel härter treffen wird

Europäische Union: Bringt das Dach in Ordnung, solange die Sonne scheint

Irgendwann kommt die nächste Krise. Und sie dürfte noch heftiger werden als die letzte. Doch wir sind darauf nicht vorbereitet, weil der Umbau der Eurozone seit Jahren stockt. Dabei ist längst klar, was geschehen müsste.

Bringt das Dach in Ordnung, solange die Sonne scheint! Christine Lagarde, die Chefin des Internationalen Währungsfonds, hat diesen Satz in den vergangenen Jahren oft wiederholt. Soll heißen: Treibt Reformen voran, bevor die nächste Krise zuschlägt. Die Forderung geht an alle großen westlichen Volkswirtschaften. Aber besonders trifft sie auf die Eurozone zu. Seit Jahren denkt man in Brüssel, Paris, Berlin und anderswo darüber nach, was geschehen müsste, um die Währungsunion wetterfest zu machen. Es gibt Papiere, Berichte, Pläne. Geschehen ist zu wenig.

Nun ziehen Regenwolken auf. Die Konjunktur flaut ab, der eskalierende Handelskrieg bedroht Europas offene Wirtschaft. Italien steht vor dem ersten ernsthaften Sanktionsverfahren der Euro-Geschichte, weil die links-rechts-populistische Regierung in Rom sich nicht an die gemeinsamen Budgetregeln zu halten gedenkt.

Hält das Dach? Oder wird die nächste Krise die Euro-Konstruktion doch noch zum Einsturz bringen?

Weit hinter Zeitplan

Henrik Müller
manager magazin
Henrik Müller ist Professor für wirtschaftspolitischen Journalismus an der Technischen Universität Dortmund. Zuvor war Müller stellvertretender Chefredakteur des manager magazins.

Mittwoch will Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker erneut für einen Ausbau der Eurozone zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) werben. Dabei ist längst klar, was geschehen müsste.

Heerscharen von Ökonomen, internationalen Organisationen und Denkfabriken machen sich seit Jahren Gedanken darüber. Auch Junckers Fachleute haben dazu diverse Papiere zusammengeschrieben. Vor vier Jahren veröffentlichten die Spitzen der EU-Institutionen ein gemeinsames Strategiepapier. Die Finanzminister haben immer wieder darüber beraten und sich gemeinsame Ziele gesetzt. Doch es geht nur schleppend voran, "bei sämtlichen Elementen des WWU-Fahrplans" sei man in Zeitverzug, mahnte dieser Tage die EU-Kommission.

Die Regierungen der Mitgliedstaaten haben sich viel Zeit gelassen. Klar, in den vergangenen Jahren hatten sie mit anderen akuten Problemen (Flüchtlingskrise) zu tun und sind jetzt teils mit sich selbst beschäftigt (siehe die schwelende GroKo-Krise in Berlin).

Einzig Frankreichs Präsident Emmanuel Macron macht Druck. Seine Vorschläge zum Ausbau der Eurozone liegen seit fast zwei Jahren auf dem Tisch. Auf eine ernsthafte deutsche Antwort wartet er seither vergebens.

Im Herbst 2011 war man in Berlin schon mal weiter. Unter dem Eindruck der immer weiter eskalierenden Schuldenkrise wog man im Umfeld der Kanzlerin kühne Ausbaupläne für die Eurozone. (Hier können Sie meinen Report von damals zu den "Vereinigten Staaten von Euro-Land" nachlesen.

Es kam anders. Merkel scheute damals den großen historischen Schritt nach vorn. Sie hielt keine europäische Blut-Schweiß-und-Tränen-Rede. Mario Draghi wurde EZB-Chef, verhinderte mit einer bloßen Ankündigung ("whatever it takes") ein ungeordnetes Auseinanderbrechen der Eurozone und ließ mehrere Programme vom Stapel, die mit vielen Billionen Euro die Wirtschaft stützen sollten.

Die EZB kaufte der Politik Zeit. Aber die nutzte sie bestenfalls halbherzig. Das Resultat ist eine unfertige Konstruktion, die für einen erneuten Sturm auf den Märkten schlecht gerüstet ist.

Denn soviel ist sicher: Die nächste Krise wird schwerer zu bekämpfen sein als die große Rezession von 2008/09. Damals senkten die Notenbanken die Zinsen gegen Null und kauften in großem Stil Wertpapiere auf; die Staaten ließen ihre Haushalte tief in die roten Zahlen driften.

All das wird so nicht mehr möglich sein: Die Zinsen sind bereits extrem niedrig; die Bücher der Notenbanken quellen vor Wertpapieren über; und die Haushaltsspielräume hochverschuldeter Staaten sind begrenzt. Diese Diagnose gilt für viele Länder, darunter die USA und Großbritannien. In der Eurozone allerdings kommen weitere Schwächen hinzu.

Jede Währungsunion aus souveränen Staaten steht vor drei Arten von Problemen, die bei nationalen Währungen nicht auftauchen, wo es eine ordentlich legitimierte übergeordnete staatliche Ebene gibt.

Problemkomplex 1: Auseinanderdriftende Wirtschaft

In jedem Währungsraum kann es zu regional unterschiedlichen Wirtschaftsentwicklungen kommen. Innerhalb einzelner Staaten stehen nationale Umverteilungssysteme, etwa Sozialversicherungen, zur Verfügung, um diese Unwuchten auszugleichen. In einer Währungsunion ist das kaum möglich, weil die gemeinsamen Budgets klein sind - oder, wie in der Eurozone, gar nicht vorhanden.

Das Budget für der EU mit ihren (noch) 28 Mitgliedstaaten beträgt nur ein Prozent des gemeinsamen Sozialprodukts - viel weniger als innerhalb einzelner Staaten. Die USA etwa verteilen rund ein Viertel der Wirtschaftsleistung über den Bundeshaushalt um; in Deutschland oder Frankreich ist die Anteil noch weit höher. Solidarität innerhalb von Nationalstaaten herzustellen ist leichter als zwischen Staaten.

Problemkomplex 2: Kein Rückhalt bei Finanzkrisen

In einem normalen entwickelten Nationalstaat steht die Notenbank als Retter der letzten Instanz für notleidende Banken oder Staatshaushalte bereit. Innerhalb einer Währungsunion kann sie diese Rolle nur eng begrenzt ausüben. Denn Rettungsmaßnahmen sind stets mit der Umverteilung von Geld und Haftung zwischen Mitgliedstaaten verbunden. Darüber sollten allerdings nicht die EZB-Leute entscheiden, sondern ein gewähltes Parlament, das ja in einer Demokratie das Budgetrecht besitzt.

Ähnliches gilt für die Sicherung der Bankeinlagen und die Kosten der Abwicklung von maroden Banken. In der Eurozone stehen dafür bislang die Mitgliedstaaten individuell gerade. Eine gemeinsame Letztsicherung fehlt.

Die enge Verbindung zwischen Staat und Bankensektor kann im Krisenfall zu einer Spirale des Grauens ("doom loop") führen. Während der Eurokrise gerieten einzelne Staaten infolge von Bankenrettungen an den Rand der Pleite. Auf freien Finanzmärkten konnten sie sich kein Geld mehr leihen. Deshalb gibt es in der Eurozone den Rettungsfonds ESM, der gegen Auflagen Geld an Staaten und Banken verleihen kann. Aber seine Rolle ist begrenzt. Und jede Kreditgewährung steht unter dem Vorgehalt der Zustimmung durch den Bundestag.

Problemkomplex 3: Politische Uneinigkeit

In einer Währungsunion ist die Macht nicht an der Staatspitze konzentriert, sondern verteilt auf Mitgliedstaaten und Gemeinschaftsinstitutionen. Das ganze Konstrukt funktioniert nur, wenn alle mehr oder weniger an einem Strang ziehen und Konflikte innerhalb des Regelwerks austragen. Fehlt es an diesem gemeinsamen Spirit, kann die ganze Konstruktion einstürzen.

Voraussetzung für das Funktionieren einer Währungsunion ohne föderale staatliche Ebene ist das wechselseitige Vertrauen, dass sich alle Beteiligten an die gemeinsamen Regeln halten. Denn die am stärksten legitimierte Ebene ist die nationale. Es gibt keine übergeordnete Instanz, die einheitliche Regeln durchsetzen könnte - so wie, um ein extremes Beispiel zu nennen, Abraham Lincoln die Einheit der USA mit Waffengewalt im Amerikanischen Bürgerkrieg sicherte. Später, in den 1960er Jahren, schickte Washington Kräfte in den Süden, um die Rassentrennung zu überwinden.

Europa ist davon weit entfernt. Das Regelwerk der Eurozone ist auf die Finanzpolitik fokussiert. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt mit seinem Defizitverfahren, das "makroökonomische Ungleichgewichteverfahren", das regelmäßige Überprüfen aller wirtschaftlich relevanten Politikbereiche im Rahmen des "Europäischen Semesters", der "Fiskalpakt" (eine Art Schuldenbremse, die die Mitgliedstaaten in ihre nationalen Verfassungen aufnehmen sollen) - all das soll dafür sorgen, dass problematische Entwicklungen früh erkannt und bereinigt werden.

Der sich zuspitzende Konflikt mit Italien wegen seines "übermäßigen Defizits" ist deshalb so gefährlich, weil das Vertrauen in das Regelwerk auf dem Spiel steht. Lässt man Rom gewähren, brechen womöglich alle Dämme. Es geht dabei nicht primär um die Frage, ob Italiens Defizit nächstes Jahr bei 2,5 oder 3,5 Prozent des BIP liegt. Es geht darum, ob in einer Währungsunion aus souveränen Nationalstaaten noch die Regeln gelten.

Die unvollständige Währungsunion

Was braucht es, um das Dach der Eurozone in Ordnung zu bringen? Problemkomplex 2 ist eindeutig der dringlichste. Sollte es zu einer erneuten Finanzkrise kommen - was keineswegs abwegig ist angesichts der immer noch extrem hohen Schuldenstände vieler Staaten und Unternehmen in der Eurozone -, würden abermals die Spiralen des Grauens einsetzen.

Denn es gibt in der Eurozone immer noch keine gemeinsame Einlagensicherung und keinen Fonds, der helfen könnte, Banken geordnet abzuwickeln. Beides ist seit Jahren in der Diskussion, scheitert aber an nord- und osteuropäischen Staaten, darunter Deutschland, die fürchten, für die aufgelaufenen Schulden anderer geradestehen zu müssen. Sie setzen eher auf eine Insolvenzordnung, die regelt, wie Schuldenschnitte von überschuldeten Mitgliedstaaten künftig ablaufen sollen. Idealerweise ließe sich beides verbinden.

Um Problemkomplex 1 anzugehen, müssten erstens die Euro-Staaten selbst deutlich mehr tun, um auf Dauer ihre Wirtschaft zu stärken: bessere Bildung, leichtere Bürokratie, beschäftigungsfreundlichere Abgabensysteme. Zu tun gäbe es eine Menge, auch in Deutschland.

Zweitens sollte der EU-Haushalt aufgestockt und stärker darauf zugeschnitten werden, Investitionen in darbenden Regionen zu unterstützen. Solche Gegenden gibt es gerade im Süden eine Menge - ein Erbe der letzten Krise mit hochproblematischen politökonomischen Folgen.

Drittens wäre ein eigenes Eurozonen-Budget hilfreich, das automatisch Euro-Staaten unter die Arme greift, die von heftigen Rezessionen betroffen sind - etwa in Form eines Rückversicherungsfonds für die nationalen Arbeitslosenversicherungen.

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