Führungsvergleich Die Schwächen des Kanzleramts

Das Kanzleramt wird den gestiegenen Anforderungen an Deutschlands politische Führung immer weniger gerecht. Wie andere westliche Länder ihre Regierungsspitzen organisieren.
Bundeskanzleramt in Berlin: Die Regierungszentrale und deren Organisation immer wichtiger für die Handlungsfähigkeit eines Landes

Bundeskanzleramt in Berlin: Die Regierungszentrale und deren Organisation immer wichtiger für die Handlungsfähigkeit eines Landes

Foto: Maurizio Gambarini/ picture alliance / dpa

Hamburg - Milliarden für Flutopfer, Mütterrenten aufstocken, ein höherer Grundfreibetrag für Familien: Wenn Bundeskanzlerin Angela Merkel solche Wohltaten verspricht, ist das längst keine rein nationale Angelegenheit mehr, sondern zugleich auch ein Test für internationale Glaubwürdigkeit und Führungsfähigkeit. Nicht erst seit Deutschland von seinen europäischen Partnern strikte Haushaltsdisziplin verlangt, ist Innenpolitik fast immer auch Europapolitik, und Europapolitik ist fast immer auch Weltpolitik.

Wie der Euro zu retten ist oder wie das Verhandlungsmandat der EU-Kommission für die Transatlantische Freihandelszone aussieht, betrifft schließlich sämtliche Wirtschaftspartner der EU ebenso unmittelbar wie amerikanische Fondsmanager, deutsche Maschinenbauer und französische Bauern.

Die globale Vernetzung von Akteuren und Problemen setzt die Regierungszentralen unter immer größeren Stress. Immer unvorhersehbarer werden die Folgen von Entscheidungen, immer schwieriger wird es, aus dem reißenden Informationsfluss die wichtigsten Elemente zu schürfen. Zugleich erwarten Akteure und Öffentlichkeit aber immer schneller Entscheidungen der Regierenden. Die Erwartungen an die Machtausübenden werden immer größer, deren Gestaltungsmöglichkeiten scheinen zugleich aber immer stärker zu schwinden.

So sind die Regierungschefs in den vergangenen zwei Jahrzehnten noch stärker in den Mittelpunkt des politischen Handelns gerückt, als sie es - etwa in den USA oder Frankreich - ohnehin schon waren. Politikwissenschaftler sprechen für westliche Demokratien von einem Trend zur "leadership democracy".

Unabhängig davon, ob ein Land mehr präsidentiell oder mehr parlamentarisch geprägt ist, schaffen sich einige Regierungschefs eine stärkere Machtbasis, indem sie ihre jeweilige Partei vollkommen auf sich selbst ausrichten und in der Öffentlichkeit die zentrale Rolle als politisch Handelnder für sich reklamieren. In dieser Debatte vergleichen Wissenschaftler so unterschiedliche Persönlichkeiten wie Bundeskanzlerin Merkel und Schwedens Ministerpräsidenten Fredrik Reinfeldt mit Tony Blair und Silvio Berlusconi, den Ex-Premierministern von Großbritannien und Italien.

Damit wird die Regierungszentrale und deren Organisation immer wichtiger für die Handlungsfähigkeit eines Landes. Denn hier laufen mehr und mehr alle Stränge von Analyse und Aktion zusammen.

Das neue manager magazin analysiert, warum das Kanzleramt in Berlin mehr und mehr zum Sanierungsfall wird, was ein neuer Kanzler ändern müsste und warum Staaten wie die USA, Frankreich und Großbritannien besser auf die allgemeine "Präsidentialisierung" in westlichen Demokratien vorbereitet sind als Deutschland - ein Überblick über die vier Regierungszentralen.

USA: Ein starker Präsident - und ein selbstbewusstes Parlament

US-Präsident Barack Obama im Oval Office: Seine organisatorische Macht ist enorm, aber etwas diffus

US-Präsident Barack Obama im Oval Office: Seine organisatorische Macht ist enorm, aber etwas diffus

Foto: The White House

Ein starker, direkt gewählter Präsident, der von einem starken, selbstbewussten Parlament kontrolliert wird - das war das Erfolgsgeheimnis der amerikanischen Verfassungsväter. Der symbolische Ort präsidentiellen Handelns ist das Oval Office, das Büro, in dem derzeit Barack Obama residiert. Seine organisatorische Macht ist enorm, aber etwas diffus: Zwar arbeiten mehrere Tausend Mitarbeiter direkt für den Präsidenten. Aber nur ein relativ kleiner Teil von ihnen arbeitet Obama unmittelbar zu.

Großen Einfluss übt ein US-Präsident über die Tausenden politischen Beamten in Ministerien und Behörden aus, die er nach jedem Regierungswechsel austauschen darf. Ihre Autorität hängt allein vom Präsidenten ab, und sie sind seine Augen und Ohren.

Deshalb gehört es zu den wichtigsten Aufgaben eines neu gewählten US-Präsidenten, möglichst schnell Tausende vakante Positionen - vom Außenminister bis hinunter zum Direktor der Naturschutzbehörde - neu zu besetzen.

Das Oval Office befindet sich nicht hinter den schicken, weißen Säulen der Südseite des Weißen Hauses, die jede Postkarte aus Washington, D.C. zieren. Der Präsident arbeitet im Westflügel des Weißen Hauses, wo er gerade einmal Platz für seine 50 engsten Mitarbeiter hat. Eine Vorstellung der Arbeit dort vermittelte einst die TV-Serie "The West Wing" mit Martin Sheen als fiktivem Präsidenten Josiah Bartlet.

Regierungsfähigkeit nur mit Hilfe von Notgesetzen

Die meisten Mitarbeiter des Präsidenten arbeiten im "Old Executive Building", einem riesigen Bürobau neben dem Weißen Haus. Dort, wo früher das Kriegsministerium residierte, sitzen etwa der Nationale Sicherheitsrat oder das Budgetbüro des Präsidenten.

Auch der Vize-Präsident hat hier seine Büros. Wichtigster Mitarbeiter des Präsidenten ist sein Stabschef. Er ist der politische Chief Operating Officer Amerikas, der alle innen- und außenpolitischen Entscheidungen vorbereitet. Aber auch der Macht der vielleicht mächtigsten Regierungszentrale der Welt sind auch enge Grenzen gesetzt, wenn es der Präsident - wie derzeit - mit einer konkurrierenden Mehrheit im Kongress zu tun hat.

Im Streit darüber, wie die USA ihren aus dem Lot geratenen Bundeshaushalt sanieren sollen, haben sich Weißes Haus und Kongress dermaßen verkeilt, dass das Land seine Regierungsfähigkeit seit zwei Jahren nur mit einer Folge von Notgesetzen aufrecht erhalten konnte. Eine Folge: Touristen können das Weiße Haus seit März nicht mehr besuchen, weil wegen Budgetkürzungen dafür nicht mehr genügend Personal zur Verfügung steht.

Frankreich: Königsgefühle im Elysée-Palast

François Hollande: Frankreichs Präsident verfügt über etwa doppelt so viele direkte Mitarbeiter wie ein deutscher Bundeskanzler

François Hollande: Frankreichs Präsident verfügt über etwa doppelt so viele direkte Mitarbeiter wie ein deutscher Bundeskanzler

Foto: Yoan Valat/ dpa

Wenn sich ein westlicher Staatschef angesichts seiner Unterbringung wie ein König fühlen darf, dann ist das Frankreichs François Hollande. Meterhohe Samtvorhänge, vergoldete Spiegel, zentimeterdicke Teppiche: Im Elysée-Palast aus dem frühen 18. Jahrhundert, deren erste prominente Bewohnerin die Marquise de Pompadour war, eine Mätresse König Ludwigs XV., fehlt es nicht an Prunk.

Und der Mantel der Geschichte weht in jeder Ecke des Baus: 1814 unterzeichnete Napoleon im Elysée seine Abdankung als Kaiser. Seit 1873 ist der Palast unweit des Place de la Concorde Amtssitz der französischen Staatsoberhäupter.

Aber bei aller Historie ist der Präsidentenpalast als Regierungszentrale eher klein: Nur 150 Mitarbeiter haben hier Platz. Allerdings arbeiten weitere 800 in Gebäuden in unmittelbarer Nähe. Damit verfügt Frankreichs Präsident über etwa doppelt so viele direkte Mitarbeiter wie ein deutscher Bundeskanzler.

Elysée-Palast: Der Mantel der Geschichte weht in jeder Ecke des Baus

Elysée-Palast: Der Mantel der Geschichte weht in jeder Ecke des Baus

Foto: PHILIPPE WOJAZER/ Reuters

Allerdings steuert der Präsident auch die nationale Politik viel unmittelbarer, als dass einem Kanzler in einem Föderalstaat wie der Bundesrepublik möglich wäre. Weil Republikgründer Charles de Gaulle Parlamenten zutiefst misstraute, läuft in der V. Republik alles auf den Präsidenten zu. Der ernennt zwar einen Premierminister.

Der ist aber de facto nur eine Art Super-Kanzleramtschef, der vor allem dafür da ist, die Vorgaben aus dem Elysée-Palast möglichst genau und geschickt mit der Verwaltung umzusetzen. Das zeigt sich auch an der Bekanntheit des Kabinetts: Präsident Hollande etwa hat 38 Minister berufen - in Deutschland sind es nur 15 -, eine gewisse Bekanntheit erlangen aber nur die wenigsten von ihnen. Geführt werden die Ministerien von einem "cabinet", dem engsten Arbeitsstab des Ministers, den jeder Ressortchef neu ernennt.

Große Rücksicht auf die Nationalversammlung muss der Präsident nicht nehmen, solange seine Partei dort eine Mehrheit hat. Der Einfluss des Parlaments ist sehr begrenzt. Das Plenum dient vor allem der Opposition als Theaterbühne, um Präsident und Regierung zu geißeln.

Großbritannien: Machtvoller Regierungschef in Downing Street

Die Königin als Vorgesetzte: Premier David Cameron in 10 Downing Street

Die Königin als Vorgesetzte: Premier David Cameron in 10 Downing Street

Foto: REUTERS

Obwohl er nicht direkt vom Volk gewählt wird und eine Königin als Vorgesetzte hat, ist Großbritanniens Premierminister ein ausgesprochen machtvoller Regierungschef. Amtsinhaber David Cameron müht sich seit drei Jahren, sein Land aus der Krise zu führen, in die es von der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 gerissen wurde.

Stützen kann er sich dabei auf eine schlagkräftige Zentrale. Das verdankt Cameron, der Konservative, auch Tony Blair, dem Labour-Mann. Blair katapultierte das Amt des Premiers Ende der 90er Jahre auf einen neuen Höhepunkt seines Einflusses. Blair zog nicht nur zahlreiche Entscheidungen direkt an sich; er verlangte von seinen Mitarbeitern auch große, langfristige Linien, an denen er das Regierungshandeln ausrichten wollte.

Bekanntestes Beispiel ist sein Slogan eines "Dritten Weges", einer stärker an Markkräften orientierten Sozialdemokratie. Blair war es auch, der sein Amt zu einer Art Ministerium des Premierministers ausbaute - besonders großen Wert legte er auf strategisches Denken einerseits und Kommunikation andererseits.

Vor der schwarzen Tür: David Cameron mit Jordaniens König Abdullah II

Vor der schwarzen Tür: David Cameron mit Jordaniens König Abdullah II

Foto: AFP

Die schlichte schwarze Tür mit der Nummer zehn vermittelt den Eindruck als regiere Großbritanniens Premier aus einem Wohnhaus heraus das Land. Doch das täuscht enorm. Mehrere angrenzende Häuser sind längst der Regierungszentrale hinzu geschlagen worden. Dennoch verfügt der Premier für seine engsten Mitarbeiter nur über etwa 100 Büros.

Ähnlich wie in Frankreich dominiert die Zentrale - gemeinsam mit dem Finanzminister, der oft selbst ein Büro in der Downing Street hat - jedoch die Ministerien. Auf das selbstbewusste Parlament muss der "PM" allerdings mehr Rücksicht nehmen als der Kollege im Elysée-Palast. Allerdings ist die Fraktionsdisziplin dort traditionell sehr stark, und anders als in Deutschland bedeutet eine gelegentliche Abstimmungsniederlage der Regierungschefs nicht zwingend, dass er zurücktreten muss.

Entlohnt wird der Premier übrigens eher spartanisch: Gerade einmal 142.500 Pfund beträgt sein Jahressalär, knapp 170.000 Euro. Immer wieder war die Downing Street auch ein Ort dramatischer Fehleinschätzungen: 1938 etwa trat Neville Chamberlain aus der Tür und verkündete seinen Landsleuten "Peace with honour". Der Premierminister kam gerade aus München, wo er Nazi-Kanzler Adolf Hitler de facto erlaubt hatte, das Sudentenland ins Deutsche Reich einzugliedern - in der Hoffnung, so einen neuen Weltkrieg verhindern zu können.

Bundeskanzleramt: "Eine Nummer kleiner hätte es auch getan"

Angela Merkel im Kanzlerbüro: Viel Platz vor dem Schreibtisch

Angela Merkel im Kanzlerbüro: Viel Platz vor dem Schreibtisch

Foto: REUTERS

Gerhard Schröder ist eigentlich kein Mann, der Größe fürchtet. Aber vor dem neuen Bundeskanzleramt schreckte der Basta-Kanzler im ersten Augenblick doch zurück. Schon bevor er im Mai 2001 das neue, 140 Quadratmeter große Kanzlerbüro im 7. Stock des Betonbaus in Berlin bezog, tat Schröder kund: "Eine Nummer kleiner hätte es auch getan."

Aber er irrte. Heute ist das Kanzleramt die moderne Zentrale der europäischen Führungsmacht Nummer eins - und wirkt eher zu klein, jedenfalls im internationalen Vergleich. Zwar fällt das Gebäude üppiger aus als das Weiße Haus oder der Elysée-Palast. Seine Ausstattung ist aber vergleichsweise knapp.

Nur 450 Mitarbeiter hat das Kanzleramt, und viele davon sind nur aus ihren Fachministerien ausgeliehen, sie haben also eine doppelte Loyalität - zum aktuellen Kanzler, aber auch zu ihrem Ressort, in dem sie meist nach der Zeit in der Zentrale ihre Karriere fortsetzen möchten. Nicht einmal ihr Gehalt zahlt das Kanzleramt selbst, das erledigen die entsendenden Ministerien.

Kanzleramt in Berlin: Das Gebäude fällt üppiger aus als das Weiße Haus

Kanzleramt in Berlin: Das Gebäude fällt üppiger aus als das Weiße Haus

Foto: Maurizio Gambarini/ picture alliance / dpa

Das Kanzleramt ist organisiert wie eine Mini-Regierung. Für jedes Ressort und seine oft mehrere tausend Mitarbeiter gibt es in der Regierungszentrale ein oder mehrere Spiegelreferate, die in sechs Abteilungen gegliedert sind. Die Spiegelreferate überwachen die Arbeit der Ministerien, machen die Wünsche des Kanzlers dort bekannt und mischen sich bei politisch heiklen Themen auch mal ein.

Zentral sind die Abteilungen 2 (Außenpolitik), 3 (Soziales und Arbeitsmarkt), 4 (Wirtschaft und Finanzen) und 5 (Europa). Abteilung 6 koordiniert die Geheimdienste, Abteilung 1 die Innen- und Rechtspolitik. Der Chief Operating Officer Deutschlands ist der Kanzleramtschef.

Männer wie Wolfgang Schäuble (unter Helmut Kohl) und Frank-Walter Steinmeier (unter Schröder) galten einst als Idealbesetzungen für den schwierigsten Posten, den es in der deutschen Politik gibt: Sie agierten geräuschlos, effizient und durchsetzungsstark. Angela Merkels Kanzleramtsminister Ronald Pofalla ist das bisher nicht geglückt. In Berlin rechnen viele damit, dass Merkel Pofalla nach einer Wiederwahl austauschen wird.

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