Klimakabinett berät über neue Abgaben Wer die CO2-Steuer zahlen muss und wie viel - die wichtigsten Fragen und Antworten

Gutachter Uwe Nestle (Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft), Claudia Kemfert (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) und Katja Rietzler (Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung) mit Bundesumweltministerin Svenja Schulze (v.l.)

Gutachter Uwe Nestle (Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft), Claudia Kemfert (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung) und Katja Rietzler (Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung) mit Bundesumweltministerin Svenja Schulze (v.l.)

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Alles scheint auf eine deutsche CO2-Steuer hinauszulaufen: An diesem Donnerstag berät das Klimakabinett über die zahlreichen Gutachten, von denen die Bundesregierung eine Antwort auf "Fridays for Future" und die wegen des Verfehlens der deutschen Klimaschutzziele für 2020 drohenden Vertragsstrafen erhofft. Bis September will Bundeskanzlerin Angela Merkel eine Entscheidung fällen.

Auf einen Satz können sich die meisten Experten einigen - auch viele, die ohne Auftrag der Regierung eigene Studien angefertigt haben: "CO2 braucht einen Preis." Dann gäbe es einen marktwirtschaftlichen Anreiz, den Ausstoß des klimaschädlichen Gases zu senken und in technische Alternativen zu investieren. Wie genau das funktionieren soll, darüber allerdings gehen die Vorstellungen weit auseinander.

Die Systemfrage: Steuer oder Emissionshandel?

Es ist alles andere als ausgemacht, dass überhaupt eine Steuer das Mittel der Wahl sein soll. Der Sachverständigenrat windet sich in seinem neuen Sondergutachten  zur Klimapolitik sehr lange in seinem Widerwillen, bis er zu dem Schluss kommt, als kurzfristige Übergangslösung - unter bestimmten Bedingungen - könne auch eine nationale CO2-Steuer akzeptabel sein. Noch in seinem jüngsten Jahresgutachten hatte er sich ausdrücklich dagegen ausgesprochen.

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CO2-Steuern und Emissionshandel: Diese CO2-Preise gibt es schon heute

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Vorziehen würden die "Wirtschaftsweisen" nach wie vor eine andere Lösung: den auf EU-Ebene zumindest für die Stromproduktion schon existierenden Emissionshandel auszuweiten, vor allem auf die Sektoren Verkehr und Gebäude.

Die Betreiber von Autos und Heizungen müssten dann mit Industrie und Kraftwerken um die festgelegte Rechte von Verschmutzungsrechten konkurrieren und daraus ergäbe sich der Preis - die gewünschte "marktwirtschaftlich ausgerichtete Koordination". Das könne man zuerst in Deutschland oder einer Gruppe von EU-Staaten einführen, bevor es europa- und schließlich weltweit einen einheitlichen Handelspreis für CO2 gibt.

Genau dieses Szenario jedoch ist der Schrecken für vier Wirtschaftsverbände und den Deutschen Gewerkschaftsbund, die in einem gemeinsamen Papier  "Leitplanken für eine CO2-Bepreisung" aufgestellt haben. "Zum jetzigen Zeitpunkt ist von einer Integration der Sektoren Gebäude und Verkehr in den Emissionshandel abzusehen, um unter anderem Strukturbrüche zu vermeiden", heißt es darin. Im Klartext: Die Industrie fürchtet, dass ihre eigenen Emissionen im Wettbewerb mit Verbrauchern zu teuer werden. Für die Planungssicherheit viel besser, und außerdem praktischer, sei eine Steuer.

Die gleich  drei  Gutachten  im Auftrag von Bundesumweltministerin Svenja Schulze (SPD) leisten detaillierte Vorarbeit für ein bestimmtes Modell: einen CO2-Aufschlag auf die bestehende Energiesteuer. Es gibt auch Vorschläge, die Energiesteuer selbst zu reformieren - also die nach CO2-Gehalt drastisch verschiedenen Tarife von Heizkohle bis Benzin anzugleichen. Das jedoch lässt eine unangenehme Wahl: entweder Heizen für viele Haushalte unbezahlbar oder das Tanken sogar noch billiger zu machen.

Die Preisfrage: Wie teuer soll es werden?

Wenn der Emissionshandel als Basis dient, dann gibt es schon einen CO2-Preis: aktuell gut 28 Euro pro Tonne CO2. Allerdings kann sich dieses Preissignal jederzeit ändern - beispielsweise steigen, wenn mehr Emittenten sich um die gleiche Menge Zertifikate bewerben, oder aber auch fallen wie nach der Wirtschaftskrise 2009, als sich die EU-weite Obergrenze ein Jahrzehnt lang als viel zu großzügig erwies.

Ottmar Edenhofer vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung, der sich mit dem Ober-Wirtschaftsweisen Christoph Schmidt vom Essener RWI zusammengetan hat , schlägt einen CO2-Mindestpreis nach britischem Vorbild vor. 20 Euro pro Tonne würden anfangs reichen, bis 2030 solle der Preis auf 35 Euro steigen - nur als Absicherung nach unten.

Zugleich müsse die Menge der Zertifikate so gesteuert werden, dass der Preis auf das zum Klimaschutz notwendige Maß steigt. Edenhofer verweist auf die internationale High Level Commission zum Pariser Abkommen: Weltweit seien 40 bis 80 Dollar pro Tonne bis 2020 und 50 bis 100 Dollar bis 2030 nötig, um die Erderwärmung auf 2 Grad zu begrenzen.

Mit einer Steuer ließe sich das Preissignal - stetig teurer werdend - sicherer und einfacher setzen, so wie von etlichen prominenten US-Ökonomen  in einem Aufruf  gefordert.

An dieses Rezept halten sich die Gutachten für Svenja Schulze: Sie gehen von einem CO2-Aufschlag aus, der 2020 mit 35 Euro pro Tonne beginnt und dann jährlich um 14 Euro steigt, sodass er 2030 bei 180 Euro landet. Die Energiesteuer auf Heizöl würde sich damit vom Start weg mehr als verdoppeln, Benzin hingegen würde sich anfangs nur um 8 Cent pro Liter verteuern - falls die Tankstellen die Steuer überhaupt komplett durchreichen. Erst im Lauf des Jahrzehnts würden die Autofahrer spürbar belastet.

Laut Umweltbundesamt müsste ein CO2-Preis, der die Klimakosten vergütet, bis 2030 auf 205 Euro steigen. Der Sachverständigenrat hat sogar einen 300-Euro-Preis im Angebot - aber nur als Rechenbeispiel.

Was kriegen die Bürger zurück?

Ein Szenario, das die Bundesregierung auf jeden Fall vermeiden will: dass die CO2-Steuer als weitere Belastung für Geringverdiener wahrgenommen wird wie in Frankreich, wo sie die Protestbewegung der Gelbwesten auslöste (und deshalb eingefroren wurde). "Aufkommensneutral" heißt deshalb das Gebot, die Einnahmen sollen also vom Staat gleich wieder ausgegeben werden.

Am besten eins zu eins zurück auf die Konten der Bürger, heißt der Rat der US-Ökonomen. Mit so einer Klimaprämie von 96 Euro pro Kopf und Jahr rechnen auch die Gutachter des Svenja-Schulze-Modells.

Alternativ oder ergänzend wird auch eine Senkung der Stromsteuer bis auf das EU-weit vorgeschriebene Minimum von 0,1 Cent pro Kilowattstunde vorgeschlagen - darauf beharren auch Gewerkschaften und Wirtschaftsverbände, besonders der Energieverband BDEW. Nebeneffekt: Elektroautos würden im Vergleich zu Benzinern attraktiver, und strombetriebene Wärmepumpen gegenüber fossilen Heizungen.

Doch es gibt gar nicht genug Stromsteuer, um eine hohe CO2-Steuer wieder komplett zurück zu verteilen, rechnet das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung  vor. Außerdem würde die Pro-Kopf-Prämie die Bürger spürbarer entlasten und zudem stärker Geringverdienern und Familien zugute kommen. Die Wissenschaftler gehen jedoch davon aus, dass die Prämie den durch die Steuer ausgelösten Anreiz, CO2 zu sparen, verringert.

Daneben kursieren weitere Vorstellungen, was mit dem Geld anzustellen wäre. Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften fordern  mehr Staatshilfe für Investitionen in Klimaschutz wie Beihilfen zur Gebäudesanierung oder für alternative Autoantriebe - und auch Forschung in neue Techniken, die über das Klimaziel 2030 hinaus gebraucht würden.

Wer sind die Gewinner und Verlierer?

Ernsthaft geprüft wurde das für das Modell des Umweltministeriums - mit insgesamt positivem Urteil: Gutverdiener, die viel leisten können und als Vielfahrer und -flieger überproportional zum Klimawandel beitragen, wären die Nettozahler, vor allem reiche Single-Haushalte. Die meisten Bürgern hingegen würden unterm Strich gewinnen. Für fünfköpfige Familien der unteren Einkommensgruppe gäbe es 258 Euro pro Jahr dazu.

Im Detail jedoch hat das gewerkschaftsnahe Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung einige Tücken gefunden . Das Gutachten rechnet auch für Fälle wie allein lebende Auszubildende, mit Auto, in der Stadt oder Rentnerpaare mit zwei Autos auf dem Land. Das Attribut "mit Auto" ist der entscheidende Marker für Verlierer.

Wer 1000 Euro pro Person netto verdient und mit dem Auto pendeln muss, verliert im Jahr 2030 mehr als 1 Prozent seines Einkommens - trotz 333 Euro Klimaprämie. Die gewünschte Verhaltensänderung, um der Steuerlast zu entgehen, wäre aber kurzfristig für viele gar nicht möglich; so wie auch Mieter kaum Einfluss darauf haben, ob sie eine Ölheizung benutzen müssen.

Potenzial für Gelbwesten wäre also immer noch da - solange die Politik nicht mit weiterem Ausgleich gegensteuert, beispielsweise einem Mobilitätsgeld nach Vorbild des Kindergelds. Das jedoch wäre eine weitere Multi-Milliarden-Ausgabe.

Werden andere Eingriffe in den Markt damit überflüssig?

Das ist der Wunschtraum des Sachverständigenrats : endlich eine einheitliche, systematische Klimapolitik, die über den CO2-Preis als einzigem Marktsignal steuert. Weg mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz, weg mit dem Kohlekompromiss, weg mit CO2-Grenzen für die Autoindustrie. Der Staat müsse nicht alles im Detail regeln, das gehe nur auf Kosten der Effizienz.

Doch selbst im günstigsten Fall würde ein hoher CO2-Preis nach keinem der Gutachten ausreichen, um das deutsche Klimaschutzziel für 2030 zu erreichen. Laut Deutschem Institut für Wirtschaftsforschung  würde das Ziel im Verkehrssektor maximal zu 40 Prozent, im Gebäudesektor zu 43 Prozent erreicht.

Und das sind reichlich optimistische Annahmen: Am Endkundenpreis für Benzin würde sich die Steuer weniger bemerkbar machen  als bisher schon die normalen Schwankungen des Ölpreises, etwa im Jahr 2012. Der Autoverkehr kam auch damals nicht zum Erliegen. Dennoch rechnen die Ökonomen damit, dass die benzinbedingten CO2-Emissionen um ein Fünftel zurückgehen könnten.

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Klares Fazit: "Daher sind zusätzliche flankierende ordnungspolitische Maßnahmen notwendig." Der Sachverständigenrat neigt dazu, die nationalen Sektorziele einfach zu kippen. Effizienter das Klima schützen könne man auch anderswo , wenn es mit Autos und Heizungen hierzulande nicht läuft. Doch diese Ziele sind in EU-Verträgen fest geregelt, ebenso wie sich Investoren auf die Einspeisevergütungen für Wind- und Sonnenstrom (oder die Abschaltregeln für Kohlekraftwerke) verlassen. Außerdem haben Obergrenzen und Verbote einen Vorteil: So lassen sich die Emissionen schnell und effektiv senken.

Ottmar Edenhofer plädiert deshalb dafür, im Klimaschutz bis Mitte der 20er Jahre vor allem auf die Ordnungspolitik zu setzen. Erst dann könne der CO2-Preis die tragende Rolle übernehmen.

Wie passt das zu Europa? Pläne für einen CO2-Zoll

Ein nationaler Alleingang ist längst kein Tabu mehr. Etwa die Hälfte der EU-Staaten hat inzwischen eigene CO2-Steuern oder Mindestpreise eingeführt, um nicht auf einen Konsens aller Staaten warten zu müssen. Mit einigen Nachbarländern koordinieren ließe sich ein neuer Vorstoß allemal. Der Sachverständigenrat hat mit seinem französischen Pendant Conseil d'Analyse Economique eine gemeinsame Erklärung zu diesem Zweck herausgebracht - versehen mit dem Hinweis, dass selbst eine komplette Dekarbonisierung Europas nicht ausreichen würde, wenn der Rest der Welt nicht mitmacht.

Doch auch auf EU-Ebene bewegt sich etwas. Ursula von der Leyen hat einen "europäischen Green Deal" als ersten Punkt ihres Programms  als neue Kommissionspräsidentin versprochen.

Von einer europäischen CO2-Steuer, die auch schon diskutiert wurde, ist darin keine Rede. Vielmehr soll der Emissionshandel auf weitere Sektoren ausgedehnt werden: Seeverkehr, Straßenverkehr, Bausektor. Die Fluggesellschaften, schon heute Teil des Systems, aber gratis mit Zertifikaten versorgt, sollen künftig dafür bezahlen.

Wirklich radikal aber ist vor allem von der Leyens Ankündigung, "um sicherzustellen, dass unsere Unternehmen zu gleichen Bedingungen miteinander konkurrieren können, werde ich eine CO2-Grenzsteuer einführen". Importe aus Ländern, in denen die Produzenten nicht für Emissionen zahlen, würden um einen Aufschlag verteuert, damit in Europa gespartes CO2 nicht einfach woanders emittiert wird.

Bisher hieß die Antwort auf dieses "Carbon Leakage", dass im globalen Wettbewerb stehende Branchen wie die Stahlindustrie Zertifikate gratis bekamen - was aber die Marktlogik des Emissionshandels zerstörte. Mit dem Außenzoll ließe sich das System retten, er könnte aber ebenso als Rahmen für CO2-Steuern dienen: Im US-Ökonomenaufruf  wird ein solcher Grenzausgleich ebenfalls vorgeschlagen, damit die Steuer funktioniert - und andere Länder einen Anreiz haben, dem Vorbild zu folgen.

Die CO2-Steuer kommt vielleicht. Sehr wahrscheinlich aber der CO2-Zoll.

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