Am Hamburger Gänsemarkt, umstellt von Boutiquen der glitzernden Luxusmarken, steht ein Denkmal besonderer behördlicher Baukunst. Acht Stockwerke hoch, aus dunklem, grimmigem Ziegel, unaufdringlich, aber beileibe nicht bescheiden. Die beeindruckend hohen Rundbögen am Eingang, die Gitter, die schwere Holztür – sie haben alle dieselbe Botschaft: Hier werden Pflichttermine abgehalten, zu denen man besser seine Siebensachen beisammen hat.

Seit 95 Jahren werden in diesem autoritären Bau die Finanzen der Stadt verwaltet. Mit stadtstaatstragender Bedeutung, schließlich halten sich die Hanseaten für findig und besonders kompetent im Umgang mit den Gelddingen des Lebens. Peter Tschentscher (55; SPD) war hier der Finanzsenator und damit Hausherr, bevor er 2018 als Nachfolger von Olaf Scholz (63; SPD) Erster Bürgermeister der Hansestadt wurde.

So unbeeindruckbar steht die Trutzburg da, dass nur schwer vorstellbar scheint, welche Dramen sich vor einigen Jahren hinter ihren Mauern abgespielt haben. Das Ergebnis ist immerhin inzwischen bekannt: Auf 47 Millionen Euro Steuerrückzahlungen von der Privatbank Warburg verzichtete die Stadt Hamburg im Jahr 2016. Viel Geld einerseits, eine geringe Summe aber andererseits angesichts der viel größeren Fragen, die sich um den Millionenverzicht inzwischen ranken. Was hat der inzwischen Kanzler gewordene frühere Bürgermeister Olaf Scholz damit zu tun, der sich vor dem Verzicht mit den Bankinhabern traf? Und welche Verantwortung trägt Tschentscher?

Mit diesen Fragen beschäftigt sich seit gut einem Jahr ein Parlamentarischer Untersuchungsausschuss der Hamburgischen Bürgerschaft. Die Aufklärung läuft noch, in den nächsten Monaten werden weitere Zeugen vernommen. Schon jetzt ist allerdings klar:

Die Arbeit des Untersuchungsausschusses, die Akten und Aussagen von mehr als 20 Zeugen und Sachverständigen, decken ein Beispiel für einen alarmierenden Missstand der deutschen Spitzenbürokratie auf: Es geht um überforderte Beamte, miserable Organisation, mangelnde Kontrolle und darum, wie sehr Angst die Arbeit von Beamten bestimmen kann. Dies ist eine Geschichte über Organisations- und Managementversagen, verantwortet von Peter Tschentscher und Olaf Scholz. Sie zeigt: Es braucht keine direkten Befehle der Politik, um eine Behörde zu beeinflussen. In einer überforderten und ängstlichen Verwaltung reichte womöglich ein Fingerzeig.

Kapitel 1: Von engagierten und überforderten Beamten

Im Jahr 2010 läuft die große Cum-ex-Maschinerie noch: Banken und Investoren verdienen Milliarden, indem sie Aktien um den Dividendenstichtag so im Kreis tauschen, dass Finanzämter ihnen eine Steuer erstatteten, die niemals bezahlt wurde. In den Finanzbehörden weiß man davon, auch die Politik ist informiert. Doch niemand schafft es, dem Treiben Einhalt zu gebieten.

Früher als andere Bundesländer entdeckt Hamburg damals eines dieser Geschäfte – und greift durch. Im Januar 2010 verweigert das Finanzamt Altona der Hamburger Fondsgesellschaft DWH die Auszahlung von Steuern, weil die Behörde vermutet, dass hier Steuern erstattet werden sollen, die nicht gezahlt wurden. Die Finanzverwaltung organisiert anschließend eine Tagung mit Experten aus anderen Bundesländern, zwei Beamte schreiben einen Erlass an die Finanzämter, wie solche Fälle entdeckt werden können.

Einer der Autoren ist der Finanzbeamte Jan-Willem Bruns, ein Wirtschaftsjurist, damals Anfang 30. Er ist gerade erst in den Staatsdienst gewechselt, zuvor hat er als Berater für Investmentsteuerrecht bei KPMG gearbeitet. Im Oktober 2010 veröffentlicht Bruns einen der ersten Fachaufsätze überhaupt zum Thema Cum-ex. Er vertritt die Rechtsauffassung, die heute Konsens ist: Cum-ex ist illegal. Wenn es Zweifel bei den Geschäften gibt, muss sie der Steuerpflichtige ausräumen.

Im Fall der DWH geht es um für Cum-ex-Verhältnisse fast läppische 2,6 Millionen Euro. Die Fondsgesellschaft wehrt sich vehement, wird von der Großkanzlei Flick Gocke Schaumburg vertreten. Die Hamburger Finanzverwaltung bleibt hart. Jahrelang streitet sich die Stadt durch die Instanzen, am Ende zieht man mit Unterstützung des Bundes vor den Bundesfinanzhof, die oberste Instanz der Finanzgerichtsbarkeit. Und gewinnt. Das ist im Frühjahr 2014.

Besonders engagiert ist in dem Verfahren Björn Schulte-Rummel. Der Jurist hat über Steuerbetrug promoviert, verfügt über beste Kontakte ins Bundesfinanzministerium. Er arbeitet als Leiter des Referats "Steuerpolitik, Bundesratskoordinierung, Fördergesetze, Kapitalertragsteuer, Beschwerdemanagement" in der Finanzbehörde, die im Stadtstaat Hamburg das Finanzministerium und die Aufsichtsbehörde der Finanzämter ist. Damit ist er unter anderem auch für Cum-ex zuständig. Er ist bei dem Thema hoch engagiert, werden seine Vorgesetzten später dem Ausschuss erzählen.

Cum-ex ist damals öffentlich noch kein riesiges Thema, aber in Fachkreisen ist bekannt, dass sehr viele Banken hier schnelles Geld verdienten. Im Jahr 2013 muss in Hamburg ausgerechnet die staatseigene HSH Nordbank einräumen, dass sie beim großen Steuertricksen dabei war – die Länder Hamburg und Schleswig-Holstein hatten sie erst kurz zuvor in der Finanzkrise mit Milliarden an Steuergeldern gerettet. Die Bank leitet eine interne Prüfung ein, im Februar 2014 zahlt sie 126 Millionen Euro freiwillig zurück.

Schnell geraten auch weitere Banken in Verdacht, darunter ist früh auch eine Hamburger Institution: die Privatbank Warburg M.M. Warburg. Das feine Institut unweit der Binnenalster ist die erste Adresse für die Vermögenden der Hansestadt, die Haupteigner Christian Olearius (79) und Max Warburg (73) sind bestens mit den Mächtigen der Stadt vernetzt.

Im August 2013 weist das Bundesfinanzministerium die Hamburger Steuerverwaltung darauf hin, dass ein Fonds einer Tochtergesellschaft der Bank möglicherweise Cum-ex-Geschäfte gemacht hat. Referatsleiter Schulte-Rummel leitet das Schreiben mit Bitte um Prüfung an das zuständige Finanzamt für Großunternehmen weiter. Mehrfach hakt er nach, weist die Kollegen auf Parallelen zum Altonaer Fall hin, schickt ihnen Interpretationen von Akten.

Im November 2014 halten die Prüfer aus dem Finanzamt in einem Zwischenfazit fest, dass es um viel Geld geht, einen mittleren zweistelligen Millionenbetrag. Ein zweifelsfreier Nachweis für Cum-ex sei aber nicht möglich. Bei den Fonds könne man zudem direkt nichts zurückfordern, da sie bereits aufgelöst seien. Vor einer aufwendigen Prüfung müsse geklärt werden, ob es überhaupt möglich sei, das Geld zurückzubekommen.

Das Thema Cum-ex wird in diesen Jahren immer präsenter. In anderen Bundesländern werden Sondereinheiten aufgebaut, spezialisierte Steuerfahnder durchleuchten Bankbilanzen, verfolgen Geschäftsverläufe, prüfen Steuererklärungen. Es ist ein bekanntes Problem: Cum-ex-Geschäfte sind schwer aufzuklären. Die Verwirrung der Finanzämter gehört zum Prinzip, nur deswegen wurden versehentlich Steuern erstattet, die gar nicht gezahlt wurden. Auch in Hamburg setzen sich Beamte dafür ein, sich stärker um den riesigen Steuerraub zu kümmern. Doch sie scheitern.

Michael Wagner ist damals als Abteilungsleiter der Vorgesetzte von Björn Schulte-Rummel. Er habe sich um zusätzliches Personal bemüht, berichtete er dem Untersuchungsausschuss. "Daraus ist aber nichts geworden." Die damalige Chefin der Steuerverwaltung, Angela Nottelmann, habe den Vorschlag abgelehnt. Sie wolle die "Hausleitung in diesem Stadium nicht mit so komplexen Themen" befassen, die Verwaltung müsse andere Wege gehen, um Cum-ex aufzuklären.

Ein Referatsleiter der Behörde berichtete im Ausschuss, er habe Nottelmann vorgeschlagen, den fachkundigen und engagierten Beamten Jan-Willem Bruns für eine Zeit zur Staatsanwaltschaft abzuordnen. Auch das habe die Chefin der Steuerverwaltung aus Kapazitätsgründen abgelehnt. Bruns arbeitet heute in einem Finanzamt, wo er mit Cum-ex im Normalfall nichts mehr zu tun hat.

Amtsleiterin Nottelmann, so beschreiben es ihre Mitarbeiter im Ausschuss, steht damals unter massivem Druck. Olaf Scholz und Peter Tschentscher wollen die Behörde verschlanken. Im Januar 2015 wird das bis dahin unter anderem für Cum-ex-Geschäfte zuständige Referat 520 aufgelöst. Im Rahmen der Maßnahme wird der engagierte Referatsleiter Björn Schulte-Rummel versetzt. Er ist seither für die IT der Finanzbehörde zuständig.

"Die Entscheidung hat Frau Nottelmann getroffen", erklärte Schulte-Rummels damaliger Vorgesetzter Michael Wagner dem Ausschuss. "Wir haben auch versucht, sie davon zu überzeugen, dass man das nicht tun sollte. Aber sie hat sich davon nicht abbringen lassen." Es sei leider nicht das einzige Mal, dass der Verwaltung "Expertise weggeschossen" wurde.

Glaubt man den Zeugen im Untersuchungsausschuss, fehlt es der Steuerverwaltung damals an allen Ecken an Personal. Sie selbst habe nicht die Zeit gehabt, um sich "in alles so tief reinzuknien, wie es im Zweifel erforderlich wäre", erklärte Anja S., die für Kapitalertragssteuer zuständige Referentin der Finanzbehörde im Untersuchungsausschuss. Ihr Job werde in anderen Bundesländern von vier Personen erfüllt. Man habe zu wenig Personal gehabt, um das Thema "wirklich vorrangig fortzutreiben und tiefer einzusteigen" und um die "Fälle wirklich ordnungsgemäß aufzuklären".

Das Problem besteht dabei nicht nur in der vorgesetzten Behörde. In Hamburg gibt es – anders als in anderen Bundesländern – ein spezielles Finanzamt, das für Großunternehmen und Banken zuständig ist. Das Amt habe in den Jahren nach 2010 zahlreiche Prüfer an das Bundeszentralamt für Steuern verloren, weil der Bund besser zahle, berichteten Zeugen im Ausschuss. Gegangen seien vor allem gute Leute.

Die Behörde verteidigt die Planung heute: "Die Optimierung des Einsatzes von Fahndungs- und Prüfungspersonal ist eine Daueraufgabe in der Steuerverwaltung." Eine Konzentration auf einen Aspekt dürfe nicht dazu führen, dass "andere Bereiche notleidend werden". Oder mit anderen Worten: Cum-ex war unter Tschentscher und Scholz nicht so wichtig.

Kapitel 2: Eine angesehene Bank gerät in den Fokus

Während die Finanzverwaltung mit Personalengpässen und dem Weggang ihrer fähigsten Beamten kämpft, erweitert sich der Verdacht gegen die Warburg-Bank. Auch in Hessen stolpern Fahnder über verdächtige Geschäfte der Bank. Im September 2014 schreibt die Cum-ex-Spezialeinheit der hessischen Steuerfahndung, die Ermittlungsgruppe Duplo, eine sogenannte Kontrollmitteilung an die Hamburger Finanzbehörden. In einem kurzen Brief erläutert sie, dass Warburg sich im Rahmen von Cum-ex-Geschäften möglicherweise zu Unrecht Steuern erstatten ließ. In einem 22-seitigen Anhang erklären die Ermittler, wie die Geschäfte funktionierten. Das entsprechende Schreiben landet zunächst versehentlich in Bremen, am 22. Oktober 2014 kommt es im Hamburger Finanzamt für Großunternehmen an.

In einem weiteren Schreiben schicken die Fahnder aus Hessen wenige Wochen später zusätzliche Unterlagen: Auszüge aus internen Mails von Geschäftspartnern von Warburg. Daraus geht hervor, dass Vertreter von Warburg Kontakt mit den Masterminds hinter Cum-ex hatten: Paul Mora und Hanno Berger.  Zudem ist zu lesen, wie Warburg-Mitarbeiter konkret über Deals verhandelten. Erneut passiert der gleiche Fehler, das Schreiben wird nach Bremen geschickt. Ob es jemals in Hamburg ankommt, ist unklar.

Fast acht Monate lassen sich die Betriebsprüfer im Hamburger Finanzamt für Großunternehmen Zeit. Dann halten sie in einem Vermerk fest: Selbst, wenn bei diesen Geschäften keine Steuern gezahlt wurden, wäre dafür Warburg nicht verantwortlich. Die Bank jedenfalls hätte richtig gehandelt. Der zuständige Prüfer Gerhard H. wird das später zutiefst bereuen. "Wir konnten uns nicht vorstellen, dass die Bank so etwas gemacht hat", wird er in einem Gerichtsprozess erklären.

Gerhard H. ist ein erfahrener Bankenprüfer, hat 2015 mit Cum-ex aber noch nie zu tun gehabt. Seine Chefin Daniela P. erklärte im Ausschuss, das Finanzamt habe einfach nicht die Erfahrung gehabt. "Man darf nie vergessen, wir waren alle in großen Teilen nicht zwangsläufig versiert in dem Thema." Fortbildungen oder Schulungen gibt es damals in Hamburg nicht.

Doch anderswo laufen die Cum-ex-Ermittlungen weiter. Auch in Nordrhein-Westfalen stoßen die Fahnder nun auf die Warburg-Bank. Die dortigen Ermittlungsbehörden sind sehr engagiert in der Aufklärung der Cum-ex-Taten – und bekommen Ende 2015 einen Tipp: Der Schweizer Banker Eric Sarasin will seine eigene Haut retten und bringt die Ermittler auf die Spur der Hamburger Privatbank. Er übergibt der Staatsanwaltschaft Belege, dass Warburg Hanno Berger offenbar über Scheinrechnungen Millionen auf Konten in einer Steueroase transferierte.

Im Januar 2016 durchsuchen Ermittler aus NRW die Bank. Im zuständigen Finanzamt hoffen die Beamten, dass Warburg das Geld nun freiwillig zurückzahlt. Doch die Bank verteidigt sich, engagiert wie zuvor die Fondsgesellschaft DWH die Kanzlei Flick Gocke Schaumburg. Die Bank hält sich für unschuldig. Und die Banker erklären dem Finanzamt, eine Rückzahlung der Cum-ex-Millionen gefährde die wirtschaftliche Existenz der Bank.

Im Oktober 2016 trifft das Finanzamt eine Entscheidung: Die Beamten wollen die Millionen von Warburg zurück. 47 Millionen Euro drohen damals zum Jahresende zu verjähren, wenn die Behörden nicht einschreiten. In einem 28 Seiten langen Bericht an die Finanzbehörde legt Daniela P. den damaligen Kenntnisstand dar:

• Die Geschäfte von War­burg waren aufgebaut wie typische Cum-ex-Geschäfte: Aktien im Wert von jeweils vielen Hundert Millionen Euro wurden unmittelbar vor der Ausschüttung der Dividenden gekauft, wenige Tage danach wieder verkauft.

• Der Gewinn stammte zweifelsfrei aus Steuererstattungen. Die Bank behaupte zwar, keine Cum-ex-Geschäfte gemacht zu haben, sondern weniger anrüchige Cum-cum-Geschäfte. Dies sei, so analysiert Frau P., aber vermutlich eine Schutzbehauptung. Dagegen spreche schon der Ablauf der Geschäfte.

• Die Bank arbeitete bei den Geschäften mit den einschlägig bekannten Cum-ex-Masterminds Hanno Berger und Paul Mora zusammen. Den beiden seien Millionensummen überwiesen worden. Mindestens diesen Beratern sei klar gewesen, wie die Geschäfte funktionierten, schreibt die Beamtin.

• Einiges spreche dafür, dass auch die Warburg-Banker den Mechanismus verstanden hätten. Die Bank habe bereits 2006 Cum-ex-Geschäfte getätigt, aber nicht wie später als Käufer, sondern als sogenannter Leerverkäufer – also an anderer Stelle in der Cum-ex-Maschinerie. Zudem hätten die Banker sich intensiv mit neuen Vorgaben des Bundesfinanzministeriums zur Vermeidung von Cum-ex-Geschäften beschäftigt und geprüft, ob die eigenen Geschäfte unter die Regelung fallen. Schließlich seien die Geschäfte 2011 eingestellt worden aus Sorge, das Finanzamt würde die Steuern nicht mehr erstatten.

Es bestehe ein erheblicher Verdacht, fasst Daniela P. zusammen. Der Sachverhalt sei zwar noch nicht umfassend aufgeklärt, die Indizien aber würden aus Sicht des Finanzamts reichen, um die Warburg-Bank in die Beweislast zu bringen. Dabei könne man sich auf ein erst wenige Monate altes Urteil des Finanzgerichts Hessen stützen. Zudem erwähnt sie, dass die Aussage eines Kronzeugen bei der Staatsanwaltschaft unmittelbar bevorstehe.

Die Finanzbeamtin argumentiert sehr abwägend. Sie nennt auch die Gegenargumente: Unklar sei, ob ein Gericht die Indizien gegen die Bank als ausreichend erachten werde, die Bank beteure ihre Unschuld, der Fall aus Hessen sei etwas anders gelagert. Zudem habe die Bank angegeben, sie sei bei einer Rückforderung in ihrer Existenz bedroht. Doch ihr Schluss ist deutlich: Sie bittet um Zustimmung zu der Rückforderung.

Sechs Wochen später wird sie ihre 28-seitige, tiefgründige Argumentation mit einem dürren zweiseitigen Vermerk widerrufen. Was passierte in der Zwischenzeit? Das ist die Kernfrage des Untersuchungsausschusses.

Klar ist: Es setzt hektische Betriebsamkeit ein. In der Behörde ist allen klar, dass es sich um einen besonderen Fall handelt. Angela Nottelmann informiert Mitte Oktober 2016 Finanzsenator Peter Tschentscher: Der Fall sei schwierig, egal, wie man entscheide, man mache sich angreifbar. Unterdessen wird der Vorschlag des Finanzamts in der zuständigen Abteilung juristisch geprüft. In einem Vermerk halten die Beamten dort fest: Den Sachverhalt könne man nicht näher beurteilen, juristisch gebe es keine Bedenken.

Auch die Bank hat durch einen Tipp aus der Behörde von den Plänen des Finanzamts erfahren und will die Millionenzahlung unbedingt verhindern. Die beiden bestens vernetzten Haupteigner Olearius und Warburg sprechen an höchster Stelle vor. Obwohl auch im Rathaus bekannt ist, dass gegen die Bank wegen schwerer Steuerhinterziehung ermittelt wird, bekommen die Banker einen Termin bei Olaf Scholz. Am 26. Oktober empfängt sie der Bürgermeister das zweite Mal innerhalb weniger Wochen in seinem Amtszimmer. 

Für das Treffen mit Scholz haben die Banker ein Verteidigungsschreiben aufsetzen lassen, das sie dem Bürgermeister übergeben. Man sei unschuldig, habe nicht gewusst, dass bei diesen Geschäften Illegales vor sich ging. Diese Linie vertreten sie bis heute. Adressiert ist das Schreiben an Frau P. aus dem Finanzamt, der sie es am nächsten Tag übermitteln.

Olaf Scholz erklärt heute, sich nicht an die Treffen zu erinnern, ist sich aber sicher, nicht in das Steuerverfahren eingegriffen zu haben. Klar ist allerdings: Scholz wird von sich aus in dem Fall aktiv. Am 9. November ruft er Olearius an und empfiehlt ihm, das Verteidigungsschreiben ohne weitere Bemerkungen an Tschentscher weiterzuleiten. Am Vortag hatte Scholz mit Tschentscher telefoniert. Olearius befolgt den Rat.