Das Internationale Währungschaos (II) Manipulation im großen Stil

Der Euro in der Krise, Dollar und Pfund angezählt, der chinesische Yuan massiv unterbewertet - um auf einen soliden Entwicklungspfad zurückzufinden, braucht die Welt dringend ein neues Währungssystem. Im zweiten Teil der Serie beleuchtet manager magazin die zweifelhafte Rolle der Schwellenländer.
Gegengewicht zum Westen: Der Kreml in Moskau

Gegengewicht zum Westen: Der Kreml in Moskau

Foto: Yuri Kochetkov/ DPA

Hamburg - Das Treffen kam für den Westen völlig überraschend. Es gab keine Vorwarnungen, keine vorherige Abstimmung der Tagesordnung oder des Communiqués, keinen Austausch diplomatischer Achtungsbezeichnungen, wie es sonst bei internationalen Gipfeln üblich ist. Nichts. Am 16. Juni 2009 trafen sich erstmals die Staats- und Regierungschefs der sogenannten BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien und China) in der russischen Ural-Metropole Jekaterinburg zu einem eigenen Gipfel – ohne Beteiligung des Westens. Es war eine Art Gegen-G7.

Nicht mehr die führenden sieben westlichen Nationen, die sich seit den siebziger Jahren regelmäßig über ihre Politiken abstimmten, saßen zusammen über globale Fragen, sondern eine neue Gruppe von Megaschwellenländern traf sich separat – und für den Westen unerwartet: Die Regierungen in Nordamerika und Westeuropa erfuhren von dem Treffen erst über die Nachrichtenagenturen.

Während sich die G7 – beziehungsweise G8, seit Russland an den Gipfeltreffen teilnimmt – in einem umfangreichen und aufwändigen Konsultationsprozess zuvor mit anderen Staaten und Organisationen abstimmen, um das Vertrauen des Rests der Welt zu gewinnen, geschah vor dem ersten BRIC-Gipfel nichts dergleichen. Wichtigster Tagesordnungspunkt der Zusammenkunft in Jekaterinburg: die Abschaffung des US-Dollar als Weltwährung. So weit kam es zwar nicht. Aber die Botschaft war klar: Die geopolitische Machtverschiebung, seit langem in Umrissen erkennbar, nimmt konkrete Formen an.

Fundamental geschwächt, müssen die USA und die EU mit ansehen, wie die neuen Großmächte auf eigene Faust Politik machen. Und einer der wichtigsten Schauplätze dieses historischen Umbruchs ist das globale Geldgefüge: Die immer noch dominante Rolle westlicher Währungen, insbesondere des US-Dollar, wird nicht zu halten sein. In der Tat hat sich das bisherige internationale Währungssystem überlebt, weil es die Instabilität des Westens, die in der Finanzkrise deutlich wurde und die in Inflations- und Staatsschuldenkrisen ihre Fortsetzung zu finden droht, in den Rest der Welt exportiert.

Lang anhaltende Turbulenzen

Die Welt braucht dringend ein neues System, das zugleich flexibler und stabiler ist als das bisherige. Es geht darum, künftig jene Fehler zu vermeiden, die in die Finanzkrise geführt haben. Es geht darum, den großen Inflationsschock zu verhindern, der nun als Folge der Krise droht. Leider steht ein neues System nicht zur Verfügung. Es gibt viele Überlegungen, viele Ansätze, aber keine Blaupause, keine Pläne, die man einfach mal eben aus der Schublade ziehen könnte. Zu unterschiedlich sind die Interessen.

Die Lage erinnert an die siebziger Jahre, als das Bretton-Woods-System auseinanderbrach; der US-Dollar war an den Wert des Goldes gebunden, die übrigen Währungen an den US-Dollar. In diesem System waren die Notenbanken der übrigen westlichen Staaten außerhalb der USA vornehmlich damit beschäftigt gewesen, den Wechselkurs gegen über dem US-Dollar konstant zu halten. Sie hatten keine eigene Geldpolitik betrieben, die ihren nationalen Prioritäten gefolgt wäre. Als dann die Bindung an den US-Dollar gefallen war, waren viele Notenbanken heillos überfordert.

Die neue monetäre Freiheit mündete in lang anhaltenden finanziellen Turbulenzen. Inflation und unerwartete Wechselkursschwankungen lösten die vorherige Phase der Stabilität ab. Die Ausgangssituation heute ist ähnlich. Wie in den siebziger Jahren, so betreibt auch heute die Mehrzahl der Staaten der Welt keine selbstständige Geldpolitik. Sie haben sich mehr oder weniger eng an eine westliche Währung gebunden, die meisten an den US-Dollar; der Euro spielt bislang als Ankerwährung nur eine untergeordnete Rolle. Insbesondere folgen große Teile Asiens, inklusive der neuen Wirtschaftssupermacht China, dem US-Dollar.

Große Volkswirtschaften, große Probleme

Oberste Priorität der dortigen Währungsbehörden ist es bislang, den Wechselkurs ihrer Währungen gegenüber ihrem monetären Anker konstant zu halten. Bretton Woods II“ haben Ökonomen dieses Arrangement genannt; ich schreibe bewusst "Arrangement", denn von "System" zu sprechen, würde der Sache nicht gerecht. Bretton Woods II ist ein informelles Regime, das sich ungeplant und unkoordiniert herausgebildet hat. Es gibt keine Regeln und keine Institutionen, die sein Funktionieren sicherten.

Das Arrangement resultiert aus nationalstaatlichen Einzelentscheidungen. Bei Bretton Woods I, dem 1944 geschaffenen Original, gab es Regeln, zuvor festgelegte abgestufte Maßnahmen im Falle nachhaltiger Ungleichgewichte und den Internationalen Währungsfonds als zentrale überstaatliche Behörde, die das Funktionieren des Systems sicherstellen sollte. Bei Bretton Woods II gibt es nichts dergleichen. Der Mangel an Ordnung war solange kein Problem, wie die beteiligten Volkswirtschaften klein waren. Aber das sind sie nicht mehr.

Insbesondere China ist heute groß und wichtig. Was in Peking entschieden wird, verändert den Lauf der Welt. Entsprechend folgenreich ist es, wenn China und andere Länder massiv die internationalen Preisrelationen manipulieren. Mehr als die Hälfte des Welthandels wird inzwischen von Ländern betrieben, die in der einen oder anderen Weise ihre Wechselkurse politisch beeinflussen. Ohne die Kapitalzuflüsse von China und anderen Staaten hätte sich in den USA nie eine Kredit- und Immobilienblase solcher Größe aufpumpen können. Ohne diese Zuflüsse wäre entsprechend auch der folgende Absturz nicht so heftig ausgefallen.

Dass die Lage derart kritisch werden konnte – Subprimekrise, Finanzkrise, Weltwirtschaftskrise und dann: Schuldenkrise, Inflationskrise –, daran trägt die globale Wechselkursmanipulation erhebliche Mitschuld. Die Zukunft der Weltwährungsordnung ist deshalb kein kleines Problem, keine Detailfrage allein für Spezialisten – sie berührt den Kern des weltweiten Wirtschaftsgeschehens. Es geht um nichts weniger als um die Zukunft der Globalisierung. Auch die großen Schwellenländer, die ihre Währungen an den US-Dollar gebunden haben, sind Teil des globalen Inflationskartells. Bereits Mitte der 2000er Jahre haben sie einen massiven Inflationsschub in Kauf genommen, um das globale Wachstum auf Rekordtempo zu hieven.

Dollarschwäche künstlich hinausgezögert

Spätestens ab 2006 war deutlich, dass die Verbraucherpreise in vielen Ländern massiv anzogen, von Asset-Preisblasen aller Art ganz zu schweigen. Dennoch waren die betroffenen Regierungen nicht bereit, ihre Währungen aufwerten zu lassen und einen strikteren geldpolitischen Kurs einzuschlagen. Das wäre immerhin möglich gewesen, auch ohne die Bindung an den Dollar aufzugeben – einfach durch eine simple Neufestsetzung des Zielkurses. Doch sie spekulierten lieber weiter auf ein exportgetriebenes Wachstum, auch wenn sie damit zur Überhitzung der Weltwirtschaft beitrugen.

Der Dollar ist seit Jahren eine Weltwährung von Chinas, Arabiens und Russlands Gnaden. Staatsgelder dieser Länder gehören zu den wichtigsten Finanzierungsquellen der US-Defizite. 40 Prozent der Nettokapitalzuflüsse nach Amerika haben sie in den 2000er Jahren ausgemacht, hat die OECD vorgerechnet. Ein Signal auch an private Investoren, weiter in den USA zu investieren. Der Befund ist eindeutig: In einer wirklichen globalen Marktwirtschaft ohne manipulierte Währungen wäre der Dollar viel früher viel schwächer geworden. Nun aber hat eine gewisse Panik die Währungsspezialisten in den Schwellenländern befallen. Sie wollen weg von der monetären Bindung an die USA.

Aber so einfach ist die Sache nicht. Deshalb endete der BRIC-Gipfel auch als bloßes Signal – nicht mit einem konkreten Plan. Deshalb tastet sich die chinesische Regierung jetzt ganz behutsam voran auf dem Weg zu einer Aufwertung des Yuan. Denn die Regierungen der Schwellenländer haben ihre eigenen Probleme: Noch sind viele von ihnen weit davon entfernt, ihre Geldverhältnisse in die eigenen Hände nehmen zu können. Wie sähe das ideale Weltwährungssystem aus? Ungefähr so: Jede große Volkswirtschaft hätte ihr eigenes Geld und würde es in einer ihrer heimischen Wirtschaft angemessenen Weise managen – in einer Mischung aus Inflationssteuerung und Makro-Finanzmarkstabilisierung.

Die Wechselkurse, also die Austauschverhältnisse zwischen den Währungen, würden sich frei auf den Märkten bilden. Volkswirtschaften mit Aussenhandelsüberschüssen würden eine große Nachfrage nach ihrer Währung erleben, sodass es zu einer Aufwertung käme. Die Aufwertung würde einer Überhitzung der jeweiligen Volkswirtschaft vorbeugen, weil deren Exporte sich auf dem Weltmarkt verteuerten und so die Nachfrage danach gedämpft würde. Andere Länder, solche mit Außenhandelsdefiziten nämlich, würden abwerten und an Wettbewerbsfähigkeit gewinnen.

Manipulation der Wechselkurse beliebt

Anhaltende und immer weiter wachsende Überschüsse und Defizite, wie sie seit der Jahrtausendwende aufgetreten sind, würden durch den Mechanismus des Devisenmarktes unterbunden. Der Wechselkurs ist ein hocheffektives Mittel, um globale Ungleichgewichte zu verhindern. Und flexible Kurse bieten einen gewissen Schutz vor importierter Inflation, denn Länder mit niedrigeren Inflationsraten werden gegen über solchen mit höherer Preissteigerung aufwerten und können sich so teilweise vor höheren Inflationsraten abschirmen.

Trotz dieser Vorteile freier Devisenmärkte überlässst nur eine kleine Minderheit von Ländern die Bildung der Wechselkurse dem Marktmechanismus. Dazu gehören die wichtigsten Währungen der am weitesten entwickelten Länder – USA, die Euro-Zone, Großbritannien, Schweiz, Schweden oder Norwegen, formal auch Japan, das aber jahrelang massiv am Devisenmarkt intervenierte, um seine Währung zu drücken – sowie auch relativ hoch entwickelte demokratische Schwellenländer wie Brasilien, die Türkei oder Polen. Nur bei diesen Währungen können sich Kurse regelmäßig an neue ökonomische Konstellationen anpassen. Hingegen setzt die große Mehrheit der Länder der Erde entweder administrativ die Kurse fest (unter anderem China, die Golfstaaten, Iran), indem sie einem festen Wechselkursziel beziehungsweise einem vorab festgelegten Pfad der Wechselkursänderungen folgen. Oder sie beeinflussen die Devisenkurse regelmäßig und erheblich (neben anderen Indien, Russland), indem sie ihre Wechselkurse aktiv managen.

Bubbles, Crashes, Inflation und steigende Rohstoffpreise

All diese Länder – auf die, wie erwähnt, mehr als die Hälfte des globalen Handels entfällt – manipulieren ihre Wechselkurse. Früher war die Devisenkursmanipulation eine Randerscheinung. Heute aber ist sie ein prägendes Element der Weltwirtschaft: China, die Golfstaaten und Russland sind inzwischen so bedeutend, dass ihre unterbewerteten Währungen das globale Preisgefüge durcheinandergebracht haben. Güter- und Kapitalströme sind massiv verzerrt. Mit gravierenden Folgen: Bubbles und Crashes, Inflation in Ländern wie Indien und China, stark steigende Rohstoffpreise.

Die eigentlichen Ursachen aber, die zu expansive Geldpolitik infolge der Bindung an den US-Dollar und die unterbewertete Währungen, wurden nicht beseitigt. Warum eigentlich nicht? Weil autoritär regierte Schwellenländer das nicht können. Um einen eigenständigen geldpolitischen Kurs steuern zu können, brauchen Länder unabhängige Zentralbanken. Institutionen, die geschützt sind vor den kurzfristigen Interessen der Politik; die unpopuläre Entscheidungen treffen können, ohne die sich die Inflation nun mal nicht eindämmen lässt. Dies ist eine der Lehren aus der Ära der „Großen Inflation“ der 70er und 80er Jahre: Zentralbanken müssen unabhängig und glaubwürdig sein, um dauerhaft wertstabiles Geld produzieren zu können. Die Notenbanken bilden ein demokratisch legitimiertes, Parlament und Öffentlichkeit gegenüber rechenschaftspflichtiges Gegengewicht zum kurzfristigeren Kalkül gewählter Politiker.

Überhitzung noch künstlich angefacht

Genau das ist die Krux: Glaubwürdig eigenständige Notenbanken kann es nur in funktionierenden Demokratien geben, und auch dort ist die Bewahrung der Unabhängigkeit schwierig genug. Viele Schwellenländer aber werden autoritär regiert. Behördliche Willk ür ist an der Tagesordnung. Natürlich könnten sie ihre Notenbanken für unabhängig erklären. Nur vertrauen würde darauf niemand. Mit einem Federstrich, einem Dekret, einem Anruf kann die autoritäre Staatsführung der Währungsbehörde Weisungen erteilen, und sie muss sich dafür anschließend vor niemandem rechtfertigen. Also verfallen die autoritären Herrscher auf einen Trick: Sie borgen sich Glaubwürdigkeit bei den Währungen der großen demokratischen Volkswirtschaften – beim Dollar und, bislang selten, beim Euro. Indem sie den Wert ihres nationalen Geldes an eine Weltwährung koppeln, versuchen sie, Vertrauen zu importieren.

Eine globale Tendenz ist erkennbar: Je weniger Legitimität die Institutionen eines Staates genießen, desto größer die Wahrscheinlichkeit, dass die nationale Währung an eine fremde Ankerwährung gebunden ist. Deshalb haben sich China, Vietnam und die meisten Ölexporteure mit festen oder gleitenden Wechselkursen an den Dollar gebunden, deshalb manipulieren Russland und andere ehemalige sowjetische Staaten ständig die Devisenmärkte. Nur in der Gruppe der Länder mit freien Wechselkursen und eigenständiger Geldpolitik sind die Demokratien in der Mehrheit. Die verbreitete Unselbstständigkeit der Notenbanken schürt die Inflation. Statt die Zinsen anzuheben, folgen sie dem Niedrigzinskurs der amerikanischen Notenbank. In China, Russland und am Persischen Golf sind die Zinsen über Jahre real (nach Abzug der Inflation) negativ gewesen, was die Überhitzung noch angefacht hat.

Aus dieser Situation gibt es keinen schnellen Ausweg. Schon in den 80er Jahren fiel es westlichen Ländern schwer, ihre Notenbanken in die Unabhängigkeit zu entlassen und ihre Währungen zu stabilisieren. Und das waren etablierte Demokratien. Die Folge dieser währungspolitischen Abhängigkeiten ist das Phänomen der globalen Ungleichgewichte. Und ihrem Gegenstück: den gigantischen Devisenreserven.

Lesen Sie morgen den nächsten Teil der Serie: Die Welt im Ungleichgewicht.

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