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Behörden: Ohne die Bundesnetzagentur läuft nichts

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Behörden Bundesnetzagentur - die Kammer des Schreckens

Ob bei Energie oder Telekommunikation - ohne die Bundesnetzagentur läuft gar nichts mehr. Vielen Konzernen gilt sie als Feindbild. Ein Report über Deutschlands mächtigstes Amt.

Die folgende Geschichte stammt aus der Juni-Ausgabe 2018 des manager magazins, die Ende Mai erschien. Wir veröffentlichen sie hier als Kostprobe unseres Journalismus' "Wirtschaft aus erster Hand". Damit Sie künftig früher bestmöglich informiert sind, empfehlen wir ein Heft-Abo.

Jochen Homann (64) scheut auch die ungeheuren, die höllischen Vergleiche nicht. Auf einer Tagung kommunaler Unternehmen wurde der schlanke Mann mit der Brille und den nach vorn gekämmten Haaren eingeführt mit: "Jetzt bekommt das Wort der leibhaftige ... (dramaturgische Pause) ... Präsident der Bundesnetzagentur." Seither benutzt Homann, ein Fan des subtilen Humors, die teuflische Analogie selbst: "Hier kommt der Leibhaftige ..."

Er empfängt an symbolträchtigem Ort. Die Bundesnetzagentur siedelt in Haus 4 am Tulpenfeld, in einem kastenförmigen Hochhaus, das zu Zeiten der Bonner Republik von Bundestagsabgeordneten belegt war. Gut 2900 Beschäftigte arbeiten für die Behörde, die aus dem verblichenen Postministerium hervorgegangen ist.

Immer mehr unangenehme, konfliktbeladene Aufgaben hat die Politik an die Agentur abgegeben, so ist sie zum mächtigsten Amt der Republik mutiert. Sie bestimmt die industriellen Standards für die Energie- und Digitalwende, die zentralen GroKo-Wirtschaftsprojekte, diktiert die Entgelte und Gebühren und steuert so die Profitabilität von Großunternehmen wie Deutsche Telekom, Post, Bahn oder Eon, die 2017 zusammen rund 37 Milliarden Euro Gewinn erwirtschafteten.

Entschieden wird über alle Fragen der Regulierung in den Beschlusskammern. Die arbeiten wie Gerichte, hören an und verfügen. Selbst für die Sorgen der Verbraucher und den Datenschutz ist die Agentur zuständig. Kommt ein Brief zu spät, gibt es Ärger beim Wechsel des Internetanbieters, sind Stromrechnungen fehlerhaft: Ein Anruf genügt. Zuletzt stoppten die Bonner digitale Kinderuhren, weil Eltern damit beim Unterricht mithören könnten.

Die Netzagenten werden gefürchtet. Vielen Managern gilt die Behörde inzwischen als Kammer des Schreckens. Dabei will Homanns Truppe eigentlich nur den Marktbeherrschern das Abkassieren austreiben. Ihr Job ist es, für Wettbewerb und niedrige Preise zu sorgen.

Ihr Auftrag begann 1998 bei Post und Telekommunikation, später folgten die Energie und die Bahn. Und seit 2012 sind die Beamten auch noch Planer: Sie sollen garantieren, dass die Stromnetze zügig ausgebaut werden, damit diese bei steigender Einspeisung von Wind- oder Sonnenkraft nicht kollabieren. "Wir haben uns von einer technischen Behörde entwickelt zu einer, die im Spannungsfeld zwischen Politik und Wirtschaft agiert", sagt Homann, "immer beide Seiten im Blick."

Die Manager in den Chefetagen reiben sich derzeit vor allem an Bürokraten wie: Dommermuth, Friedhelm (59).

Der Mann mit Dreitagebart und listig-lustigem Blick stammt aus dem mittelrheinischen Bad Hönningen, kann die regionale Sprachmelodie ("Hier sehn Se dat Siebenjebirje") nicht verbergen. Er ist von Beginn an dabei, leitet seit 17 Jahren die wichtige Abteilung Telekom-Regulierung (90 Leute). Und hilft bei der ständigen Erweiterung kräftig mit. Die neue Beschlusskammer 11, die Streit ums Glasfaserkabel schlichten soll, hat er aufgebaut, "nebenbei", wie er vermerkt. Geleitet wird sie heute von Cara Schwarz-Schilling, Tochter des ehemaligen Postministers - ein seltener Fall von vererbter Regulierung.

Die heißeste Telko-Nummer zurzeit ist der Mobilfunk der nächsten Generation (kurz: 5G). Die Netzagentur soll die Frequenzauktion organisieren, unter anderem Stückelung und Auflagen festlegen. Der Bund hofft auf zweistellige Milliardeneinnahmen, die Branche möchte am liebsten gar nichts zahlen und dafür eine möglichst flächendeckende Versorgung garantieren. Eine teure und heikle Angelegenheit, über die am Ende Chef Homann, respektive die Präsidentenkammer, befinden wird. Und danach die Gerichte.

Das Zerwürfnis gehört zur Regulierer-DNA wie der abzuzeichnende Vorgang.

"Es geht nicht immer harmonisch zu", erklärt Dommermuth, "wer hier arbeitet, muss auch Konflikte aushalten." Ab und an provoziert er Stirnrunzeln ob der Namensgleichheit mit Ralph Dommermuth (54), Besitzer des Telekom-Widersachers 1&1. Aber er ist: nicht verwandt, nicht verschwägert.

Im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses steht auch dieser Mann: Zerres, Achim (57).

Der Bonner hat sich im Laufe seiner zwölfjährigen Dienstzeit den Ruf des Mr. Energy erworben. Zerres hat für Homanns Vorgänger Matthias Kurth (66) die Konzepte zur Regulierung von Strom und Gas geschrieben, als Stabschef war er dessen wichtigster Mann. Heute lenkt er die Abteilung Energieregulierung, befehligt 209 Leute. Er arbeitet mit den Händen, wenn er langsam und bedächtig - doziert. "Es passiert kaum etwas in der Energiewelt, das nicht auch über meinen Schreibtisch geht", sagt er.

Ein ungleicher Kampf

Zerres, als Vortragsredner gefragt, fände problemlos eine respektable, deutlich besser bezahlte Managerposition in der Industrie. Was hält ihn in Bonn? "Es ist die unabhängige Stellung als Beamter", findet er. Duckmäuserei gebe es hier nicht, das sei in der vermeintlich freien Wirtschaft doch anders. Er könne Homann sagen, dass er anderer Meinung sei: "Das nutze ich auch aus." Andererseits stärke ihm der Präsident den Rücken, wenn sich einer über ihn beschwert.

Man muss in der Tat gute Nerven und Wirbelsäulenmuskeln haben als Regulierer. Das galt vor allem in der Frühphase der Agentur. Als die Energieversorger von ihnen bezahltes Aushilfspersonal in ministeriale Taskforces schickten, um das Schlimmste zu verhüten. Mittlerweile hat sich die Branche ihrem Schicksal ergeben. Die polternden Fundamentalverweigerer von einst wurden ersetzt durch smarte Juristen. Die Einflussnahme ist subtiler geworden, aber nicht weniger vehement.

Am deutlichsten zeigt sich der Rollgriff in der Telekommunikation, wo der Marktführer Deutsche Telekom mit den Wettbewerbern Vodafone, United Internet oder Telefónica um den Breitbandausbau, die Mobilfunklizenzen und das neue Glasfasernetz streitet. Die Telekom möchte so lange wie möglich Technologien und Netzzugang im eigenen Haus behalten, schilt die Konkurrenten "Trittbrettfahrer", weil sie - gegen Gebühr - ihre Leitungen nutzen dürfen. United-Internet-Eigner Dommermuth keilt zurück: "Diskussionen auf Trump-Niveau" (siehe mm 4/2018).

Es ist ein ungleicher Kampf. Während das Staatsunternehmen (der Bund hält noch ein Drittel) eine Regulierungs- und Lobbytruppe von rund 60 Leuten dirigiert, sind es bei privaten Wettbewerbern meist weniger als 10. Manche fühlen sich wie der Hase beim Rennen mit dem Igel: Überall, wo sie hinkommen, war die Telekom schon. Die Fachleute beackern zunächst die Referatsleiter der Agentur; je größer der Zwist, umso schneller geht es hierarchisch aufwärts. Homann bekommt es dann mit CEO Tim Höttges (55) und Vorstand Dirk Wössner (49) zu tun. Der Beamte bestimmt die Regeln: Er redet nie allein mit den Protagonisten, man trifft sich meist in der Agentur, er meidet externe Essenstermine ("Dann steht das hinterher im manager magazin"). Und: Details zu laufenden Verfahren vor Beschlusskammern sind tabu.

Bevor die Chose eskaliert, mimt Homann auch schon mal den Moderator. So hat er, um die hitzige Diskussion abzukühlen, einen Arbeitskreis zum Breitbandausbau auf Topebene eingerichtet. "Die Häuptlinge sollten die Friedenspfeife rauchen", sagt ein Teilnehmer - doch irgendwann geht halt der größte Tabaksbeutel zur Neige. Die geplante Fusion von Vodafone und Unitymedia zu einem nationalen Kabelmulti vergiftet das Klima erneut - Höttges ätzt bereits: "total inakzeptabel".

Falls die Telekom nicht weiterkommt, spielt sie die politische Karte. Etwa im Beirat der Behörde, in dem Delegierte von Bund und Land sitzen. Oder über regionale Vertreter, mit Standleitungen ins Bürgermeisterbüro. Andere Unternehmen können sich eine solche Vollversorgung nicht leisten.

Bizarrer Parteienproporz

Erfolg? Nachweisen lässt sich ein Geben und Nehmen im konkreten Fall nie, aber es zeigen sich Auffälligkeiten. So kassiert die Telekom bei einem Breitband-Marktanteil von 40 Prozent offenkundig deutlich mehr als die Hälfte der Fördergelder, die das Bundesverkehrsministerium in die Kommunen leitet. Und bei einer Netzagenturentscheidung zum Vectoring wunderten sich die Konkurrenten, dass auf ein zuvor festgelegtes Preisschema später noch ein Faktor ("eine geheime Zutat") aufgeschlagen wurde: So mussten sie rund 15 Prozent mehr bezahlen.

Auch im Energiesektor reden viele mit. Homann braucht für den öffentlich verordneten Netzausbau die Hilfe der vier sogenannten Übertragungsnetzbetreiber (ÜNB) wie Amprion oder Tennet. Die Herren über die Stromautobahnen wissen um ihre Ausnahmestellung und haben Ministerium und Netzagentur mit intensivem Stab- und Lobbyeinsatz in einer essenziellen Frage auf ihre Seite gezogen: Sie bekommen Zugang zu den Kundendaten. Die Verteilnetzbetreiber (VNB), wie etwa Eon, die viel näher am Verbraucher sind, wurden kaltgestellt.

In Essen, am Eon-Dienstsitz, ist man wenig amüsiert über die Gewaltenteilung. Um mehr politischen Wumms auch gegenüber der Netzagentur zu bekommen, haben sich die mächtigsten VNB zu einer eigenen Projektgruppe separiert; die Linie im Großverband BDEW war ihnen "zu konsensual". Die Sache wird für Eon immer wichtiger. Klappt die Innogy-Übernahme wie vorgesehen, avanciert der Konzern zum größten Flächennetzbetreiber der Republik. Vier Fünftel der Gewinne presst er dann aus staatlich garantiertem Geschäft. Sie hängen zu weiten Teilen vom guten Willen der Netzagentur ab.

Das politische Gewicht von Eon-Chef Johannes Teyssen (58) wird zunehmen. Homann macht sich da keine großen Sorgen: Dann reguliere er halt einen Größeren, hat er durchblicken lassen.

Gefährlicher sind die vielen kleinen Energiefirmen, im Verband kommunaler Unternehmen organisiert (1500 Mitglieder). Stadtwerke und Bürgermeister üben Dauerdruck aus auf Wahlkreisabgeordnete, drohen mit Haushaltsnotlagen. "Wenn die sagen, wir sind klamm, packt uns nicht so hart an, dann folgt ihnen die Politik", sagt Justus Haucap (49), Ex-Chef der Monopolkommission und Mitglied des wissenschaftlichen Arbeitskreises für Regulierungsfragen, der die Netzagentur berät.

Allerdings ist der Einfluss des aufsichtsführenden Bundeswirtschaftsministers aufs Tagesgeschäft begrenzt. Anders als beim Bundeskartellamt, wo er mit einer Ministererlaubnis hineingrätschen kann, darf er den Netzkollegen bestenfalls Weisungen erteilen. Doch die Vorgaben müssen im Bundesanzeiger veröffentlicht werden, diese Bloßstellung möchte ein Minister dann doch nicht riskieren.

Das Vehikel der großen Politik ist der Chefposten. Matthias Kurth, als SPD-Mann an die Spitze gelangt, warb nach dem Wechsel 2009 auf Schwarz-Gelb um eine dritte Amtszeit. Vergeblich. Homann gelangte erst nach koalitionsinternen Querelen auf den Posten. Die CSU war mit ihrem Kandidaten am damaligen FDP-Wirtschaftsminister Philipp Rösler gescheitert.

Ein juristischer Abnutzungskampf

Wie bizarr der Parteiproporz bisweilen daherkommt, zeigt sich am Beirat der Agentur. Der wird nach den Wahlergebnissen in Bund und Land mit je 16 Leuten besetzt. Vor der Sitzung, um 11 Uhr, gibt es getrennte Vorbesprechungen. Für 20 Minuten treffen sich die Vertreter von SPD, Grünen und Linken, die in unterschiedlicher Konstellation in den Ländern regieren - das Treffen moderiert Agenturvize Peter Franke (63), der auf SPD-Ticket fährt. Anschließend kommen für 20 Minuten die GroKo-Delegierten von SPD und CDU zusammen - unter der Leitung von Homann (CDU-Ticket). Absurder geht's nimmer.

Homann lässt eher lange Leine, was bei so manchem seiner Leute zu einem extrem selbstbewussten Auftreten führt. Der Beschlusskammer-Boss Alexander Lüdtke-Handjery ist in der Energiebranche als gewiefter Hardliner berüchtigt. Der Mann (in der Szene "Lufthansa" oder kurz "LH" genannt) halte sich oft nicht an Absprachen, dehnt bei seinen Entscheidungen bisweilen das Ermessen bis zum Gutdünken.

Juristischer Abnutzungskampf

Dumm nur, dass der von ihm maßgeblich errechnete Eigenkapitalzins krachend vor dem Oberlandesgericht Düsseldorf scheiterte. Die Agentur hatte die Renditen der Netzbetreiber, die für fünf Jahre im Voraus gelten, gekürzt (von durchschnittlich 8 auf 6 Prozent). Was wie eine Petitesse wirkt, schlägt über die gesamte Periode mit rund zwei Milliarden Euro ins Kontor. Die Richter warfen den Beamten Kalkulationsfehler vor, kritisierten die Methodik - eine schwere Schlappe. Die Amtsjuristen haben Ende April Revision beim Bundesgerichtshof eingelegt.

Es ist ein juristischer Abnutzungskampf. Allein gegen den Kapitalzins hatten rund 1100 Stadtwerke und andere Netzbetreiber geklagt. In der Telekommunikation wird vor Gericht noch um Technologien gerungen, die es längst nicht mehr gibt.

Das System scheint an seinen Grenzen angelangt. 1995 mussten die Beteiligten wenige Hundert verschiedene Rechtsnormen der Energiewirtschaft kennen, heute sind es mehr als 13.000.

Homann kann "den Eindruck von Überregulierung" verstehen. Er sieht sich indessen eher als Opfer. Der Gesetzgeber mache, vor allem bei der Energiewende, immer neue Vorgaben: frische Ausbaupläne für Wind und Sonne, Sonderausschreibungen, Kraftwerksreserven. Das alles, so Homann, schlage sich in Regulierung nieder. Und die Unternehmen klagten zwar ständig über die Vielzahl staatlicher Eingriffe, verlangten indes ständig selbst Ausnahmevorschriften. Die "Schuld" bleibe bei seinem Haus hängen.

Der Behördenchef möchte das Standing der Agentur verbessern - mithilfe von mehr fühlbarem Verbraucherschutz. Derzeit zeigen seine Leute in einer Wanderausstellung gefährliche elektrotechnische Geräte - ein Dienst an der Volksgesundheit. Derlei möchte er häufiger ins Schaufenster stellen, als Kontrapunkt zum "bösen Regulierer". Das dürfte auch der Kanzlerin gefallen, die Ende Mai zum 20-jährigen Jubiläum kommen will.

Dann kann der Leibhaftige die Fotogalerie von sich mit Spitzenpolitikern hinter seinem Schreibtisch vervollständigen: Es ist, als blickten sie ihm bei seiner Arbeit über die Schulter.