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Vor- und Nachteile einer neuen Managementtechnik Wie und wo funktioniert Zero-Base Budgeting?

Wie bei vielen neuen Managementtechniken betonen die Befürworter von "Zero-Base Budgeting" (ZBB) mit großem Nachdruck die Vorteile des Einsatzes dieser Methode. In ihrem Artikel versuchen die Autoren objektiv zu sein, indem sie der Gegenseite den gleichen Raum zur Verfügung stellen. Ihre Überprüfung der Literatur ergibt, daß viele Organisationen diese Technik in der einen oder anderen Form erprobt haben, sie aber nicht funktioniert hat. Bei guter Durchführung kann ZBB aber eine bedeutende Verbesserung gegenüber den typischen Budgetierungsmethoden darstellen. Weil es in allen Organisationsbereichen nicht gleichermaßen gut funktioniert, wird ein umsichtiger Manager diese Technik selektiv in den Bereichen einsetzen, die das größte Potential für eine gewinnbringende Anwendung bieten.
aus Harvard Business manager 1/1983

JAMES D. SUVER ist außerordentlicher Professor für Rechnungswesen an der University of Colorado, wo er sowohl privatwirtschaftliches als auch öffentliches Rechnungswesen lehrt. Er ist "Certified Management Accountant" (CMA) und entwickelt zur Zeit Budgetierungsverfahren für Krankenhäuser. RAY L. BROWN ist ebenfalls CMA und Assistenzprofessor an der School of Accountancy, University of Denver. Zu seiner früheren Tätigkeit im Pentagon gehörte die Zusammenarbeit mit dem Office of Management and Budget bei der Analyse und der Vorbereitung von Teilen des Verteidigungshaushalts.

Seit 1970 ist "Zero-Base Budgeting" (ZBB) ein Modewort und wohl auch ein etabliertes Managementplanungs- und Budgetierungsmittel geworden. ZBB ist eine Technik, die von Peter Pyhrr im Jahre 1970 eingeführt wurde. 1) Wie bei den meisten Managementtechniken war das Konzept nicht völlig neu. Das amerikanische Landwirtschaftministerium hatte im Jahr 1962 mit der Anwendung einer "Ground-up"- Budgetierungstechnik begonnen, zu der die Neubewertung aller Programme des Ministeriums gehörte. Schon im Jahre 1924 hatte sich der englische Budgetexperte E. Hilton Young für eine alljährliche Anpassung von Haushaltsprogrammen ausgesprochen. 2) Dennoch sorgte erst Pyhrr für die jetzige Popularität von ZBB. Verdient ZBB diese Popularität? Sollte es in Ihrem Unternehmen eingeführt werden? Bevor die Fragen nach den Vorteilen beantwortet werden können, ist eine kurze Darstellung des Prozesses angebracht, weil zur Zeit verschiedene Formen von ZBB zum Einsatz gelangen.

Grundlegende
Rahmenbedingungen

Pyhrr beschrieb den Beginn von ZBB in seinem Unternehmen, Texas Instruments, wie folgt: "Anstatt endlos am vorhandenen Budget herumzufummeln, zieht es Texas Instruments vor, bei Null (base zero) anzufangen, alle seine Aktivitäten und Prioritäten von neuem durchzugehen und eine neue und bessere Gruppe von Zuweisungen für das kommende Jahresbudget zu erstellen." Jimmy Carter erläuterte ZBB, als er Gouverneur von Georgia war, bei der Rede zur Einbringung des Haushalts am 13.01.1972 wie folgt: "ZBB verlangt von jeder Behörde in der Staatsverwaltung, daß sie jede Funktion, die sie ausübt, sowie die mit der Ausübung dieser Funktion beschäftigten Bediensteten und die damit verbundenen Kosten für den Steuerzahler identifiziert." 3) Die handlichste Definition ist mit Sicherheit die von Leonard Merewitz und Stephen H. Sosnick: "Die Quintessenz von ZBB besteht wohl einfach darin, daß eine Behörde eine Verteidigung ihrer Budgetanforderungen vorlegt, ohne auf den Umfang früherer Haushaltsansätze Bezug zu nehmen." 4) Alle diese Definitionen drücken einen gemeinsamen Gedanken aus: Der Manager muß imstande sein, den geplanten Haushaltsansatz für jede Aktivität in seiner Gesamtheit zu rechtfertigen, und kein Haushaltsansatz wird als selbstverständlich hingenommen. Bei dieser Betrachtungsweise wird ZBB zu einem ganz normalen Führungsinstrument, das zur Überprüfung, Analyse und Bewertung von Haushaltsansätzen verwandt werden kann. Eine wichtige Frage lautet: "Erfüllt dieses Mittel die Budgetierungsaufgabe besser als andere Methoden?" Wir werden darauf später zurückkommen, wollen aber zunächst die Rahmenbedingungen von ZBB weiter untersuchen. Nach Pyhrr besteht der Prozeß aus drei Schritten: 1. Beschreibe jede einzelne Aktivität des Unternehmens in einem Entscheidungspaket. 2. Bewerte diese Entscheidungspakete anhand einer Kosten/Nutzen-Analyse und ordne sie nach ihren Prioritäten. 3. Weise dementsprechend die vorhandenen Ressourcen zu. Wir werden jeden dieser Schritte im einzelnen besprechen.

Entscheidungspakete

Aufgrund der Literatur, die wir durchgesehen haben, scheint uns eine allgemeine Übereinstimmung darüber zu bestehen, daß die Gestaltung des Entscheidungspakets den Schlüssel zum ZBB darstellt. Nach Pyhrrs Definition ist "das Entscheidungspaket ein Dokument, das eine spezifische Aktivität so identifiziert und beschreibt, daß das Management sie a) bewerten und zusammen mit anderen Aktivitäten, die sich um dieselben oder ähnliche begrenzte Ressourcen bewerben, in eine Prioritätenliste einbringen und b) entscheiden kann, ob es zustimmt oder ablehnt." Donald N. Anderson, der Budget Director von Southern California Edison definiert die Entscheidungspakete wie folgt: "Dieses als Entscheidungspaket bezeichnete Instrument enthält im allgemeinen eine Aussage über das erwartete Geschäftsergebnis oder das Ziel der Aktivität, ihre Kosten, das erforderliche Personal, Leistungsmaßstäbe, alternative Vorgehensweisen und eine Bewertung des Nutzens der Leistung und der Konsequenzen der Nichtleistung aus einer Gesamtunternehmensbeziehungsweise Gesamtorganisationsperspektive." 5) Die Zahl und der Charakter der Entscheidungspakete variiert von Organisation zu Organisation je nach der Art der zu erledigenden Aufgaben. Zum Beispiel identifizierte die Verwaltung im Schuldistrikt von Greece, New York, circa 150 Pakete für die verschiedenen Schultypen. Zu diesen Paketen gehörten unter anderem: Verwaltung, Krankenschwestern, Mittagstischaufsicht, Musik, psychologischer Dienst, Tutoren und Elementarkurse. 6) Nach der Untersuchung von Minmier und Hermanson identifizierte der Bundesstaat Georgia etwa 11 000 Pakete für das Finanzjahr 1972/1973. Es erscheint logisch, daß jede große Organisation damit rechnen kann, mehrere tausend Pakete zu haben. Anderson sagt: "Das Paket sollte in Elemente aufgeteilt werden, die nicht weniger als eine Person und alle damit verbundenen Kosten beinhalten." Die Identifizierung der Entscheidungspakete ist ganz eindeutig eine Mammutaufgabe. Der Einsatz eines Computers erscheint in jeder großen Organisation als absolut notwendig. Pyhrr gibt zu, daß zusätzlich zur anfänglichen Identifizierung die Pakete in zwei Grundtypen geteilt werden können: 1. Pakete, die sich gegenseitig ausschließen und dazu dienen, alternative Mittel zur Erfüllung derselben Funktion zu identifizieren. Die beste Alternative wird ausgewählt und die anderen Pakete werden abgelegt. 2. Pakete, die wie ein Baukastensystem angelegt sind und verschiedene Stufen des Einsatzes wiedergeben, die für eine bestimmte Funktion erforderlich sind. Ein Paket, das Grundpaket, stellt die Minimalstufe einer Aktivität dar, und andere Pakete können dazu beitragen, Stufen höherer Aktivitäten oder Kosten zu identifizieren. Das Grundpaket beinhaltet natürlich diejenigen Funktionen und Kosten, die gesetzlich vorgesehen sind oder unvermeidbare Verpflichtungen wie zum Beispiel die Zahlung von Lizenzen darstellen. Wichtiger ist jedoch, daß das Grundpaket normalerweise die Minimalstufe des Einsatzes definiert, unterhalb derer die Aktivität aufhört zu existieren. Einer der radikalen Aspekte des Entscheidungspakets besteht darin, daß es von einem Manager benutzt wird, um seine Ziele und seine Verantwortungsbereiche zu definieren und aufzuzeigen, wie er sie auf den verschiedenen vorgeschriebenen oder angenommenen Einsatzstufen am besten erreichen kann. Zu diesem Zweck kann das Grundpaket auf das notwendige Minimum der Leistung ausgelegt sein; zu Beschleunigung der Überprüfung kann das Management das Grundpaket aber auch bei 50 bis 60 Prozent des gegenwärtigen Leistungsstands ansetzen. Der zuständige Manager definiert auch die Methoden, mit denen die Ziele erreicht werden sollen, also zum Beispiel Dienstleistungen, die von einer anderen Abteilung oder von externen Auftragnehmern erbracht werden sollen.

Mittelverteilung

Wenn die Entscheidungspakete fertiggestellt sind, kann das Management mit ihrer Überprüfung beginnen. Um zu bestimmen, wie groß die Mittel sein sollen und wie sie verteilt werden sollen, bringt das Management alle Entscheidungspakete in eine Rangreihenfolge, die sich nach deren abnehmenden Nutzen für die Organisation richtet. Theoretisch sieht es so aus, daß nach der Festsetzung des Budgets durch das Management die Entscheidungspakete entsprechend der Rangreihenfolge bis zur Erschöpfung der Mittel akzeptiert werden. Die Aufstellung einer solchen Prioritätenliste ist jedoch leichter gesagt als getan. Es ist für eine Gruppe von Topmanagern in einer großen Organisation fast unmöglich, das Fachwissen und die Zeit zu haben, um tausende von Entscheidungspaketen in eine Prioritätenliste einzubringen. Eine Lösung dieses Problems besteht darin, jeden Manager seine eigenen Entscheidungspakete nach Prioritäten ordnen zu lassen. Anschließend verfährt der Supervisor ebenso mit den Entscheidungspaketen aller Manager, die ihm unterstellt sind. Dieses Verfahren kann man über verschiedene Stufen des Managements hinweg fortsetzen, bis eine endgültige Prioritätenliste für die Organisation erstellt ist. Texas Instruments bildete auf jeder Managementstufe Ausschüsse, die die Prioritäten festlegen. Eine andere Vorgehensweise besteht darin, jede Managementstufe einen bestimmten Betrag oder einen bestimmten Prozentsatz der Entscheidungspakete genehmigen zu lassen, die sich auf Tätigkeiten innerhalb ihres Verantwortungsbereichs beziehen. So kann zum Beispiel die erste Stufe der Überprüfung bis zu 50 Prozent der vorgeschlagenen Ausgaben für das betreffende Haushaltsjahr nach Prioritäten ordnen und finanzieren. Die nächste Stufe kann dann die Finanzierung im Bereich zwischen 50 und 80 Prozent entscheiden. Schließlich braucht sich das Topmanagement nur noch auf den restlichen Teil des Haushalts zu konzentrieren. Es sieht dann alle Entscheidungspakete, befaßt sich aber in erster Linie nur mit den höheren Zusätzen zu den Entscheidungspaketen, die auf den unteren Stufen genehmigt wurden. Es kann auch für die Überprüfung erstmals vorgeschlagener Programme zuständig sein, die auf den unteren Stufen nicht angenommen wurden. Wenn die Prioritätenliste und der Umfang der gesamten Mittel festgelegt worden sind, bilden die genehmigten Entscheidungspakete das neue Budget. Falls das ZBB-Verfahren wie vorgesehen funktioniert, ist jede Aktivität der Organisation überprüft und bewertet worden, um dann entweder in der bisherigen Weise fortgeführt oder aber verändert oder sogar abgeschafft zu werden. Das Ergebnis sollte ein Budget sein, das so effektiv wie möglich ist. Zumindest sollte es eine Verbesserung der Resultate der typischen Zusatz-Budgettechnik sein, bei der das Management normalerweise nur die Veränderungen des Budgets gegenüber dem Vorjahr sowie neue Programme analysiert.

Bisherige Ergebnisse

Der Einsatz von ZBB hat zu ganz verschiedenen Ergebnissen geführt. Über die Anzahl der Organisationen, die es verwenden, bestehen äußerst unterschiedliche Schätzungen. Im Jahre 1976 sagte Pyhrr, es werde von hundert Organisationen benutzt, und ebenfalls im Jahre 1976 behaupteten zwei Forscher, Paul J. Stonich und William H. Steeves, es werde von mehr als dreißig Organisationen eingesetzt. 7) Aber sind die Organisationen, die diese Technik einsetzen, damit zufrieden? Pyhrr meinte, Texas Instruments sei es. Stonich und Steeves, die berichteten, daß New Brunswick Telephon Company Ltd. es im ganzen Unternehmen nach einer begrenzten Versuchsphase einführte, schrieben: "Das Verfahren ist grundsätzlich vernünftig und funktioniert für das mittlere und gehobene Management außerordentlich hilfreich. Es verbessert die Kommunikation und das Verständnis der Managementstufen untereinander bei der Aufstellung von Prioritäten und leistet darüber hinaus noch sehr gute Dienste bei der Neubewertung der grundlegenden Ziele verschiedener funktionaler Aktivitäten und bei der Identifizierung kritischer Schwachstellen im Planungsverfahren des Unternehmens." Im Jahre 1976 verfeinerte der Bundesstaat Georgia immer noch seine Version von ZBB. Die vom Juni 1975 datierende Neufassung der Haushaltsanweisungen für das Finanzjahr 1977 fügten jeder Funktion vier verschiedene Stufen von Intensitätsgraden und jeder Aktivität vier verschiedene Arten von Entscheidungspaketen hinzu, definierte die Funktionen erneut, die Entscheidungspakete bilden würden, bemühte sich, Leistungsmaßstäbe zu formalisieren, und schuf zusätzlich Tabellen für die verschiedenen Arten von Ausgaben, die die Grundstufe übersteigen. Die Stadt Wilmington, Delaware, fand ZBB nützlich und hat vor, es auch weiterhin einzusetzen. Stonich teilt mit, daß er zwei Unternehmen kennt - eine große öffentliche Rundfunkstation und ein Elektronikunternehmen - , in denen maßgeschneiderte ZBB-Systeme gut funktionieren. Andererseits sagt er auch, daß zwei andere - eine große Bank und ein Unternehmen der Freizeitindustrie - ZBB "von der Stange" kauften, und gibt zu, daß "sich hier ZBB als Fehlschlag erwies". 8) Die Erfahrung des amerikanischen Landwirtschaftsministeriums mit seinem "Ground-up"- Budget im Jahre 1962 war auch nicht nur positiv. Interviews mit allen Angehörigen der höheren Entscheidungsebenen, die direkt mit dem Budget befaßt waren, ergaben, daß wenige Entscheidungen gefällt wurden und die Ersparnisse unbedeutend blieben. Fast die Hälfte der interviewten Manager berichtete allerdings von anderen Vorteilen; viele waren zum Beispiel mit dem vernünftigen Verfahren zufrieden, und vor allem neue Angehörige des Ministeriums waren der Ansicht, daß sie viel gelernt hätten. Die Erfahrung des Bundesstaats Georgia scheint entsprechend ausgefallen zu sein. Eine Untersuchung der Departmentleiter und ihrer Haushaltsanalytiker ergab, daß drei Hauptvorteile aus dem Einsatz von ZBB in der Staatsverwaltung resultierten: 1. Die Einrichtung einer Finanzplanungsphase vor der Haushaltserstellung. 2. Eine Verbesserung der Qualität der Managementinformationen. 3. Eine zunehmende Beteiligung von Personen auf der Durchführungsebene an der Haushaltserstellung. Die Untersuchung nannte auch drei Nachteile: 1. Für die Erstellung des Haushalts erwies sich ein zusätzlicher Aufwand an Zeit und Mühe als erforderlich. 2. Es wurde behauptet, das neue System habe die Mittelverteilung nicht wesentlich beeinflußt. 3. Das Einordnen der Entscheidungspakete in eine Prioritätenliste erwies sich als nicht effektiv, um mit Veränderungen in der Höhe der Mittelbewilligung fertigzuwerden. (Anstatt Programme entsprechend ihrer ursprünglichen Position in der Prioritätenliste der Entscheidungspakete anzupassen, waren neue Entscheidungspakete erforderlich, wenn die Höhe der Mittel zu- oder abnahm.)

Einsichten

Sicherlich haben alle Managementtechniken ihre Nachteile, und ZBB bildet keine Ausnahme. Damit Sie die Vorteile besser bewerten können, weichen wir von der normalen Vorgehensweise ab und besprechen zunächst die Schwächen.

Ungerechtfertigte Behauptungen

ZBB ist manchmal als revolutionäre Budgettechnik gepriesen worden. Dies ist einfach nicht wahr und ist möglicherweise einer der größten Nachteile dieses Konzepts. ZBB ähnelt in vieler Hinsicht PPBS (Planning-Programming-Budgeting System), einem System, das im Verteidigungsministerium in den frühen sechziger Jahren eingeführt wurde und mehr versprach, als es bisher gehalten hat. Beide Konzepte beruhen auf der Analyse des Inputs und des Outputs für bestimmte Programme, anstatt von der traditionellen Betonung des "line item" oder des Ausgabegegenstands auszugehen. PPBS hatte allerdings im Laufe der Zeit mit Schwierigkeiten zu kämpfen, weil Output-Maßstäbe, also Maßstäbe im Sinne von Leistungsmaßstäben, entweder fehlten oder zu subjektiv beziehungsweise zu umstritten waren. Dieselben Probleme können auftauchen, wenn das Management versucht, den Output von unzusammenhängenden Entscheidungspaketen in einem ZBB-System zu vergleichen. Probleme treten auch auf, wenn das Management versucht, das Kosten/Nutzen-Verhältnis innerhalb eines Entscheidungspakets festzulegen. Es ist für eine neue Managementtechnik nicht ungewöhnlich, die in sie gesetzten Erwartungen zu enttäuschen. Jede Idee, die viel verspricht und wenig hält, verursacht jedoch im allgemeinen menschliche Probleme. Manager auf allen Ebenen einer Organisation, die dadurch frustriert sind, daß eine Menge Extraarbeit nicht zu einer signifikanten Neuverteilung von Mitteln geführt hat, dürften zweifelsohne eine negative Haltung gegenüber dem System entwickeln. Letztlich kann dann gerade ihre Einstellung die Möglichkeit zunichte machen, signifikante Ergebnisse zu erhalten. Daß ZBB nicht revolutionär ist, wird von allen bisher vorhandenen Daten bestätigt. Elf von 13 Department-Leitern des Bundesstaates Georgia gaben an, daß ZBB in ihren Bereichen zu keiner erkennbaren Neuverteilung der Mittel geführt habe. Die anderen beiden Department-Leiter meinten, daß es im gewissen Umfang zu einer Neuverteilung gekommen sei; sie waren aber laut Minmier und Hermanson nicht imstande, auch nur ein einziges Beispiel dafür zu nennen. Der bereits oben erwähnte Einsatz von ZBB im Ministerium für Landwirtschaft führte gleichfalls nur zur Identifizierung einer überflüssigen Haushaltsposition für Ablagematerial und einer Reduzierung in Höhe von 10 000 Dollar in einem obsoleten Forschungsprogramm (in einem Haushalt von mehreren Milliarden Dollar).

Unwillkommene Störungen

Eine andere Gefahr bei der Einführung von ZBB besteht darin, daß man voraussetzt, die Budgettechnik, die ersetzt werden soll, sei inadäquat. Dies ist nicht unbedingt richtig. Vielmehr haben viele Manager möglicherweise jahrelang ein System benutzt, das ähnlich wie ZBB funktioniert, und sind daher verärgert über die "neue" Technik. Stonich erwähnt zwei Unternehmen, die erfolglos ein ZBB-System sozusagen von der Stange kauften; die Verfahren, die man einführt, sollen aber selbstverständlich eine Funktion des jeweils in Kraft befindlichen Systems sein. Wenn zum Beispiel Ihr gegenwärtiges Budget überwiegend im Bereich des Controllers erstellt wird, wäre ein vollständiger Wechsel zum ZBB-Konzept (jeder Manager bereitet seine eigenen Entscheidungspakete vor) wahrscheinlich traumatisch. Und falls Ihr gegenwärtiges Budget in etwa auf ähnliche Weise wie ZBB erstellt wird, würde eine Umstellung des Systems möglicherweise von allen Betroffenen als Affront aufgefaßt werden und für eine kleine formale Verbesserung eine Menge Kosten verursachen. In diesem letzteren Fall könnte man sich einige Modifikationen des gegenwärtigen Systems ausdenken, wie zum Beispiel eine größere Betonung der Definition von Programmen oder Outputs, die die Organisationen stärker an das ZBB-Konzept annähern würden. ZBB erfordert eine Menge Zeit und Geld sowie einen großen Papierkrieg.

Ein schwerfälliges Verfahren

Beim ZBB stellt das Überprüfungsverfahren ein großes Problem dar. Tausende von Entscheidungspaketen zu überprüfen, ist eine ungeheure Last; sie jedes Jahr erneut zu überprüfen, ist eine langweilige und nicht allzu produktive Herkulesaufgabe. Pyhrr empfahl, daß jede Ebene der Organisation einen bestimmten Prozentsatz des Budgets genehmigen sollte. (Andere Kriterien wie bestimmte Dollarbeträge können statt dessen verwandt werden.) Dieser Ansatz hat jedoch offensichtlich eine große Schwäche: Anscheinend gibt es viele Methoden, um dem System ein Schnippchen zu schlagen, weil man einzelne Gegenstände vor den kritischen Augen des Topmanagements verstecken kann, indem man sie in Entscheidungspakete steckt, die bereits auf einer niedrigeren Stufe überprüft und genehmigt wurden. Manager auf einer unteren Ebene können Schlampereien verstecken, sich gegenseitig aushelfen, Ausgaben einfügen, mit denen sie sich das Wohlwollen der Angestellten erkaufen wollen, oder unnötigen Luxus als wesentlich bezeichnen. Das kann dazu führen, daß signifikante Schwachpunkte in einer Organisation durch ZBB nicht ans Tageslicht kommen. Zusätzliche Kontrollprobleme dürften evident sein. Wenige Organisationen haben Leute, die über alle Kontrollbereiche ausreichend unterrichtet sind, um die intelligenten und harten Entscheidungen fällen zu können, die erforderlich sind, um Bereiche zu eliminieren, die eine niedriger Priorität haben oder obsolet beziehungsweise überflüssig sind. Wie die Geschichte des PPBS zeigt, läßt sich ein Budgetierungssystem, das die Struktur einer Organisation und ihr Managementinformationssystem - insbesondere zum Zwecke der Buchhaltung und Kontrolle - nicht ergänzt, nur sehr mühsam durchführen, kontrollieren und bewerten. 9) Wenn ein Buchhaltungssystem die Daten nicht in Form eines Entscheidungspakets sammeln kann, gibt es keine praktische Methode, um die budgetierten Kosten während des Budgetierungsprozesses und danach zu überprüfen. Die letzte Einschränkung für den Einsatz von ZBB besteht darin, daß es am besten für Aktivitäten geeignet ist, die der Unterstützung dienen. Normalerweise wird die Extraarbeit, die für ZBB erforderlich ist, in einer Organisation, bei der es ein Input/Output-Verhältnis gibt, nicht gerechtfertigt (zum Beispiel in der Produktion). Alle diese Nachteile müssen natürlich im Lichte der Vorteile überprüft werden; wir werden uns daher jetzt den Stärken dieser Managementtechnik zuwenden.

Vernünftige Erwartungen

Der Hauptvorteil besteht darin, daß alle vermeidbaren, durch Führungsentscheidung bestimmten Kosten in einer Organisation definiert und kategorisiert werden. Die meisten Budgetierungssysteme, die heutzutage im Einsatz sind, hinterlassen beim Management das Gefühl, daß es den Budgetierungsprozeß weder versteht noch kontrolliert. Daraus ergibt sich die Suche nach neuen Techniken. Die meisten Systeme beruhen im allgemeinen auf der Annahme, daß die Programme des vergangenen Jahres wahrscheinlich in Ordnung waren und daß sich die Budgetierungstätigkeit auf die darüber hinausgehenden Veränderungen oder Zusätze gegenüber dem vergangenen Haushalt konzentrieren sollte. Der Anstieg der Kosten in den administrativen Bereichen hat jedoch viele Manager daran zweifeln lassen, ob diese Kosten angemessen sind. ZBB bietet ein Bewertungssystem, das normalerweise vom Kosten/Nutzen-Verhältnis ausgeht. ZBB bietet ferner ein Mittel zur Untersuchung alternativer Methoden, um die Ziele zu erreichen.

Selektive Anwendung

Eine andere Stärke von ZBB besteht darin, daß es nicht überall in der Organisation und nicht einmal in allen Service- und Unterstützungsbereichen zum Einsatz kommen muß. ZBB kann selektiv in den Bereichen angewandt werden, über die sich das Management die meisten Sorgen macht. Gleichfalls ist ein limitierter Einsatz möglich, der sich nach der vorhandenen Zeit, den zur Verfügung stehenden Mitteln und dem Personal richtet, das zu seiner Einführung, Überwachung und Durchführung abgestellt werden kann. Der Umfang des Einsatzes von ZBB kann auch dadurch limitiert werden, daß man die Entscheidungspakete für die gesetzlich erforderlichen Tätigkeiten nicht miteinbezieht. Dies setzt allerdings voraus, daß Schlampereien in diesen Bereichen nicht von Bedeutung sind. Der Umfang des Einsatzes von ZBB kann auch, wie wir gesehen haben, dadurch reduziert werden, daß man die Zahl der Entscheidungspakete begrenzt, die dem Topmanagement vorgelegt werden. Manager auf niedrigeren Ebenen könnten bestimmte Dollarbeträge oder Prozentsätze des vorgesehenen Haushalts genehmigen und den höheren Ebenen nur noch die umstritteneren oder schwierigeren Entscheidungspakete zur Kontrolle überlassen. Eine Alternative besteht darin, die Kosten der Entscheidungspakete in drei Kategorien aufzulisten: 1. Gegenwärtiger Betrag, 2. gegenwärtiges Leistungsniveau, 3. empfohlenes Kosten- und Leistungsniveau.

Ungehemmte Kommunikation

ZBB bietet eine Methode an, mit der man die Kontrolle von Programmen und Prioritäten innerhalb der ganzen Organisation realistischer gestalten kann. Diese Kontrollen sind im allgemeinen effizient, weil die Budgetierungsanweisungen garantieren sollen, daß jede Person bei der Verwendung derselben Formen von denselben Annahmen über die wirtschaftlichen Perspektiven der Organisation, den Wechsel ihrer Aktivitäten, Preiserhöhungen, Lohn- und Gehaltssteigerungen und so weiter ausgeht. Dies ist auch ein gutes Trainings- und Erziehungsmittel. Es besteht Übereinstimmung darüber, daß diese Budgetierungstechnik gute Dienste bei der Schulung neuer Angestellter im Hinblick auf ihren Tätigkeitsbereich und die Methoden leistet, mit denen die Ziele der Organisation erreicht werden sollen - und zwar auch in den Organisationen, in denen ZBB offensichtlich wenig darüber hinaus geleistet hat. ZBB gibt den Angestellten das Gefühl der Teilhabe am Budgetierungsprozeß, was vor allem in den Organisationen nützlich ist, die den Managern die Verantwortung für die Einhaltung kostenbezogener Vorgaben auferlegen oder Wert auf partizipative Managementtechniken legen. Schließlich stellt ZBB eine Methode zur Aufstellung von Prioritäten für bestehende und neue Programme dar und es bietet eine Grundlage für Kostenreduzierungen oder -Steigerungen je nach Anstieg oder Rückgang der Einnahmen. Wann und wo sollten ZBB-Techniken angesichts dieser Vorteile zum Einsatz kommen? In privatwirtschaftlichen Organisationen sind Gemeinkostenbereiche wie zum Beispiel Dienstleistungen und Unterstützungen die ersten Kandidaten, weil sie überwiegend bestimmbare Kosten sind. Die Personal-, Material- und Gemeinkosten, die direkt zur Produktion gehören, werden im allgemeinen bereits vom Input/Output- Verhältnis kontrolliert. In der öffentlichen Verwaltung können diese Techniken auf fast alle Aktivitäten angewandt werden, weil hier die Dienstleistung die primäre Funktion ist.

Politische Realitäten

Jimmy Carter und andere haben mitgeteilt, daß ZBB in der öffentlichen Verwaltung nützlich ist, und zwar vor allem zur Neuverteilung von Mitteln von Programmen mit niedriger Priorität hin zu solchen mit höherer Priorität. Die dreizehn Department-Leiter von Carter im Bundesstaat Georgia konnten jedoch nicht ein einziges Beispiel dafür nennen, daß dieses Ziel in ihren Bereichen erreicht wurde. Minmier und Hermanson konfrontierten Carter mit dieser Information und berichteten: "Carter zeigte Verständnis für die negativen Antworten der Department-Leiter und der Budgetanalytiker zu diesem Punkt, weil der Beitrag, den das neue Budgetierungssystem in diesem bestimmten Bereich leistete, für sie nicht offensichtlich war. Dies lag daran, daß die Neuverteilung der Finanzmittel auf der Kombination von zwei Faktoren beruhte: 1. Die Neuorganisation der Exekutive des Bundesstaates und 2. die Art und Weise, wie das ZBB-System am Anfang übernommen und durchgeführt wurde." Wir überlassen es dem Leser, hieraus seine eigenen Schlußfolgerungen zu ziehen. Zusätzlich zu den Nachteilen und Vorteilen des ZBB-Einsatzes in Georgia existierte noch eine Unzufriedenheit, weil die Department-Leiter an der Entscheidung, ZBB zu übernehmen, nicht partizipiert hatten. Dennoch gaben 84 Prozent der Department-Leiter und Budgetanalytiker die Empfehlung ab, daß es (in der einen oder anderen Form) weiterhin eingesetzt werde. Sie glaubten, daß es eine grundlegende Verbesserung des Budgetierungsprozesses sei, und sie wollten auch kein neues System lernen oder das alte Zusatz-System wieder aufgreifen. Wilmington, Delaware, kam beim ZBB auch nur zu bescheidenen Ergebnissen. Nur fünf Veränderungen, deren Wert 29 000 Dollar betrug, wurden im Haushalt vorgenommen, und nur vier Entscheidungspakete erhielten eine andere Priorität. Politische Bedenken wie zum Beispiel der Widerwille, Arbeitsplätze zu vernichten oder Steuern zu erhöhen, limitierten die Neuverteilung von Programmen oder Geldern. Die Stadträte wünschten aber, am neuen Budgetierungssystem festzuhalten, obwohl es zu keiner signifikanten Einsparung oder Neuverteilung von Mitteln gekommen war. Zu den positiven Aspekten des ZBB in Wilmington zählten die erste detaillierte Identifikation von allen Leistungen, die die Stadt bot: eine Prioritätenliste dieser Leistungen, eine stärkere Beteiligung der Manager am Budgetierungsprozeß, eine Rangliste der Bundes- und Bundesstaatszuschüsse und eine bessere Grundlage zur Messung der Managementleistung. Als nachteilig wurden der erhöhte Aufwand an Zeit und Mühe und der größere Papierkrieg genannt; ferner: die Verdoppelung der Kosten der Haushaltsaufstellung; Beschwerden über das Ausmaß der damit verbundenen Detailgenauigkeit; das Risiko, daß auf den niedrigeren Ebenen ineffiziente Programme versteckt würden; und schließlich der Mangel an Wissen über die Höhe der Mittel, die tatsächlich erforderlich waren, um ein bestimmtes Serviceniveau zu erreichen (das Problem der Outputmessung). Der Mangel an zuverlässigen Maßstäben für administrative und Unterstützungsfunktionen ist betrüblich in Unternehmen der Privatwirtschaft. Eine Messung der Leistung ist in der öffentlichen Verwaltung um so entscheidender, als es keine effektiven Marktmechanismen gibt, um unnötige Ausgaben und Programme in Grenzen zu halten. Die Tatsache, daß zum Beispiel niemand weiß, wieviel soziale Dienstleistungen in jeder Einkommenskategorie und -Situation geboten werden sollten, macht eine vollständige und objektive Analyse von Programmen der öffentlichen Verwaltung unmöglich. Was ZBB aber leisten kann, ist die Einbringung von Programmen in eine Rangliste, und zwar entweder des ganzen Programmes oder der Programmzuwächse, in Übereinstimmung mit politischen Realitäten. Politiker wie zum Beispiel in Wilmington geben nur ungern Lieblingsprogramme auf oder lassen populäre, aber verschwenderische Programme auslaufen. Deswegen besteht wohl der wertvollste Aspekt eines ZBB-Systems in der vollständigen Identifikation der laufenden und der vorgeschlagenen Programme und ihrer Kosten. Danach ist es die Aufgabe der Leute an der Spitze der Organisation, die harten Entscheidungen zu treffen, welche Programme ausgeweitet, eingeschränkt, abgeändert oder aufgegeben werden sollen, und diese Entscheidungen der Öffentlichkeit zu erklären. Selbst wenn die öffentliche Verwaltung das Konzept einer "bottom-line" und einen wissenschaftlichen Ansatz hätte, um diese Arten von Entscheidungen zu treffen, wäre es wahrscheinlich von unseren Abgeordneten zu viel verlangt, im zeitlichen Rahmen des Budgetierungsprozesses zu bleiben. Jeder Bereich der öffentlichen Verwaltung ohne ein gutes Budgetierungssystem sollte aber ernsthaft über die ZBB-Technik nachdenken. Die dazugehörigen Kosten und Schwierigkeiten sind möglicherweise dadurch gerechtfertigt, daß sie eine Grundlage für ein besseres Management und eine bessere Verwendung unserer Steuergelder bieten.

Der Einsatz des Konzepts

Wenn Sie mit Ihrem augenblicklichen Budgetierungssystem unzufrieden sind oder Zweifel an der Berechtigung der Größe einiger oder aller Ihrer administrativen Programme haben, dann werden Sie feststellen, daß ZBB Ihnen eine systematische Methode zur Bekämpfung Ihrer Probleme bietet. Wie alle Programme braucht ZBB Unterstützung und Einfühlung von oben. Es erfordert Training, viel Zeit, einen richtigen Papierkrieg und eine Veränderung des Verhaltens bei der Haushaltserstellung. Es erfordert entschlossene Entscheidungen durch Leute, die über die Ziele und das Funktionieren der gesamten Organisation Bescheid wissen. Und um möglichst effektiv zu sein, erfordert das System Outputmaßstäbe, damit jedes Entscheidungspaket entsprechend einer Kosten/Nutzen-Bewertung in eine Rangliste eingebracht wird. ZBB hat also gute und schlechte Seiten. Nur Sie kennen die Budgetierungsprobleme Ihrer Organisation: Ob Sie wirklich die Kosten aller Programme im einzelnen untersuchen müssen, ob Sie das Talent haben, das Budget sinnvoll zu kontrollieren, und ob Sie in Ihrer Organisation eine Umgebung vorfinden, die für die Einführung von ZBB offen ist.

Quellen

1) Pyhrr, Peter A.: "Zero-Base Budgeting", in: Harvard Business Review, November/Dezember 1970, S. 111. 2) Buck, A. E.: "The Budget in Governments of Today", New York: Macmillan, 1934, S. 172. 3) Wie zitiert von Minimier, George S. und Hermanson, R. H.: "A Look at Zero-Base Budgeting - The Georgia Experience", in: Atlanta Economic Review, July/August 1976, S. 5. 4) Merewitz, Leonard, Sosnick, Stephen H.: "The Budget's New Clothes: A Critique of Planning-Programming-Budgeting and Benefit-Cost-Analysis", Chicago: Markham, 1971, S. 61. 5) Anderson, Donald N.: "Zero-Base Budgeting: How to Get Rid of Corporate Crabgrass", in: Management Review, Oktober 1976, S. 6. 6) Brueningsen, Arthur F.: "SCAT-A Process of Alternatives", in: Management Accounting, November 1976, S. 57. 7) Pyhrr, Peter A.: "Zero-Base Budgeting: Where to Use It and How to Begin", in: S.A.M. Advanced Management Journal, Summer 1976, S. 5; Stonich, Paul J., Steeves. William H.: "Zero-Base Planning and Budgeting", in: Public Utilities Fortnightly, September 9, 1976, S. 25. 8) Stonich, Paul J.: "Zero-Base Planning - A Management Tool", in: Managerial Planning, Juli/August 1976, S. 4. 9) Anthony, Robert N., Herzlinger, Regina: "Management Control in Nonprof it Organizations", Homewood, Illinois: Irwin, 1975, S. 339. Copyright: © 1983 President and Fellows of Harvard College; ursprünglich veröffentlicht in "Harvard Business Review" unter dem Titel "Where does zero-base budgeting work?"

James D. Suver, Ray L. Brown
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