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Ein Beitrag zur Effektivität öffentlicher und privater Unternehmen Konzepte der modernen Organisationstheorie

Die Verbesserung der Effektivität öffentlicher Unternehmen ist keine neue Herausforderung. Die Defizite der Bundesunternehmen und kommunalen Unternehmen bei hohen Tarifen und Gebühren sowie spektakuläre Investitions-Fehlentscheidungen entfachen in periodischen Abständen Diskussionen um deren wirtschaftliche Effektivität. Die Kritik an mangelnder Bürgernähe der Verwaltungen und "Dehumanisierung" öffentlicher Dienstleistungen verweist auf weitere, nicht in wirtschaftlichen Größen meßbare Dimensionen dieses Problems. Im Laufe der Zeit sind eine Vielzahl von Lösungsvorschlägen betriebswirtschaftliche, technologische, fiskalische und ordnungspolitische - diskutiert und ausprobiert worden. Diese Bemühungen haben bis heute nicht zu entscheidenden Erfolgen oder selbst zu überzeugenden Strategien geführt. Die moderne Organisationstheorie kann einen wesentlichen Beitrag zum Verständnis des Scheiterns der zahlreichen Verbesserungsbemühungen in der Vergangenheit und damit des Effektivitätsproblems öffentlicher Unternehmen vermitteln. Ein prominentes Beispiel, das in der Effektivitätsdiskussion zitiert wird, - die Deutsche Bundesbahn - erlaubt, die wesentlichen Konzepte der modernen Organisationstheorie zu illustrieren. Die Einsichten und Folgerungen aus diesem Beispiel erscheinen nicht nur relevant für öffentliche Unternehmen, sondern auch für eine selbstkritische Prüfung der Effektiviät in großen privaten Organisationen.
aus Harvard Business manager 3/1982

PETER KLAUS, Dipl.-Kfm., arbeitete zehn Jahre im Management eines deutschen Verkehrsunternehmens. Zur Zeit promoviert er an der School of Management der Boston University und erwirbt den Grad eines Wirtschaftsingenieurs am Massachusetts Institute of Technology.

Der schwedische Sozialwissenschaftler Bo Hedberg gebraucht zwei nützliche Chif- fren bei seiner Diskussion der modernen Organisationstheorie: "organisatorische Paläste" und "organisatorische Zelte". Was ist deren Bedeutung? "Paläste" gelten als Symbole stabiler, zentraler Herrschaft und legitimer Machtentfaltung. Sie sind Zeichen von Reichtum, Macht und Kontinuität. Darüberhinaus sind sie Ausdruck der politischen, technischen und intellektuellen Fähigkeiten ihrer Erbauer. Paläste werden aber auch als Symbole der unnützen Verschwendung knapper Mittel, als Schauplätze von Ritualen, Eitelkeiten und Intrigen, als anachronistische Überbleibsel alter Herrschaftssysteme gesehen. "Zelte" haben keine vergleichbar offensichtlichen symbolischen Bedeutungen. Sie vermitteln Assoziationen von Schlichtheit, Kurzlebigkeit und Mobilität. Die Nützlichkeit dieser Chiffren wird deutlicher nach einem Rückblick auf die Entwicklung der Organisationstheorie, illustriert durch die Geschichte eines typischen öffentlichen Unternehmens.

Die Palastbauer

Die klassische Organisationslehre ist untrennbar mit der Arbeit des Soziologen Max Weber verbunden. Webers Modell der Bürokratie als ein rationales Instrument zur Verwirklichung individueller und gesellschaftlicher Zwecke beruht auf * Trennung von Amt und Person, * rationaler Aufteilung komplexer Probleme in viele Teilaufgaben, * Einsatz von ausgebildeten Spezialisten für Detailaufgaben, * Amtsführung nach einheitlichen, schriftlich niedergelegten Vorschriften und Regeln, * Koordination der Elemente einer Organisation durch hierarchische Gliederung. Ein weiterer Beitrag zur klassischen Organisationslehre geht auf den amerikanischen Ingenieur Taylor zurück. Taylor schaffte die Grundlagen für eine "Wissenschaft" des Managements, die auf einem Bild wirtschaftlicher Organisationen als rational konstruierbare "Maschinen" beruht. Spätere Autoren wie der Franzose Fayol und die Amerikaner Urwick und Gulick ergänzten die Lehre von rationalen, mechanistischen, von Zufall und Subjektivität abgeschirmten Organisationen durch universelle "Grundsätze" der optimalen Gestaltung und Leitung: * Notwendigkeit übereinstimmender Verantwortlichkeiten und Kompetenzen, * Einhaltung eines festen Dienstweges für Kommunikation und Entscheidungen, * die optimale Zahl von Untergebenen. Diese Ideen bestimmen noch heute die Architektur großer Organisationen. Die gut dokumentierte jüngere organisatorische Geschichte der Deutschen Bundesbahn zeigt die Anwendung von Grundsätzen der klassischen Organisationslehre in der Praxis stellvertretend für viele Verwaltungen, industrielle Unternehmen und Dienstleistungsorganisationen: Die Bahn der Nachkriegszeit operiert im Rahmen einer über Jahrzehnte gewachsenen, funktional und hierarchisch gegliederten Organisationsstruktur. Als Herz des Unternehmens wird die "Betriebs" funktion verstanden, die von Ressorts wie Betrieb, Maschinentechnik und Bau im Vorstand repräsentiert ist. Darum herum sind Ressorts für Finanz und Recht, Personal, Verkehr und Allgemeines angeordnet. Zusammen verwalten diese Vorstandsressorts die nach denselben funktionalen Grundsätzen gegliederten Direktionen und Zentralämter, die wiederum über einige hundert Betriebs-, Verkehrs¬ und andere Ämter wachen. Diese stehen schließlich den Tausenden von Bahnhöfen und Dienststellen auf der ausführenden Ebene vor - ein organisatorischer Palast für mehrere hunderttausend Menschen. In den 50er Jahren bahnen sich grundlegende Neuerungen für große Wirtschaftsorganisationen in Praxis und Theorie an. Es besteht nun ein gesetzlicher und politischer Auftrag, die Wirtschaft zu demokratisieren. Darüberhinaus sind Appelle zur Humanisierung der Arbeitswelt von Arbeitnehmerrepräsentanten und Intellektuellen zu hören. Über die "Human Relations"-Schule finden diese Eingang in die Lehre des Managements und damit auch Fürsprecher in den Unternehmensvorständen. Die organisatorische Struktur der Bahn wird entsprechend ausgebaut. Um das Demokratisierungsproblem zu lösen, ist die Erweiterung um einen Mitbestimmungsflügel gesetzlich gefordert, der Platz für eine Hierarchie von Mitarbeitervertretern schafft. Vorstände, Gesetzgeber und Gewerkschafter mildern in der Folge die eckige und kantige Architektur der alten, obrigkeitlichen Verwaltung: Untergebene werden Mitarbeiter, Motivation ersetzt Anweisungen und Anordnungen. Schwache Leistung ist nicht mehr einfach mit mangelndem Willen und Können der Mitarbeiter abzutun, als Ursache können nun auch "Führungsfehler" diagnostiziert werden. Die gleichzeitige, rasche Verbreitung des professionellen Managementwissens erfordert, daß die Beamten des öffentlichen Dienstes wie die "Konzernbeamten" privater Großunternehmen nicht mehr nur verwalten und dienen, sondern effizient führen - managen. Bei der Bundesbahn führt dies zum Aufbau neuer Dienststellen, Koordinierungsgremien und Kompetenzen: * 1964 spricht der Geschäftsbericht erstmals von Probeläufen einer Betriebsbuchhaltung. 1965 ist eine Rationalisierungskommission und eine Organisationskommission auf höchster Ebene eingerichtet. 1966 wird die Zentralstelle für Betriebswirtschaft gegründet, welche 1970 neu organisiert und für die Datenverarbeitung mitverantwortlich gemacht wird. 1971 erfolgt die Einrichtung der zentralen Transportleitung, 1973 die eines Stabes für Unternehmensplanung. 1976 kündigt der Vorstand ein riesiges Projekt für zentrale Datenverarbeitung an. Die Zahl der organisatorischen Prozesse wird größer. Entscheidungs- und Informationsströme durchlaufen längere, immer komplexere Dienstwege, obwohl zur gleichen Zeit Rationalisierungsbemühungen in mehreren Bereichen des Unternehmens stattfinden: * 1966 legt die Bahn erstmals Pläne für eine Neuorganisation ihrer "Mittelinstanz" - der 17 regionalen Bundesbahndirektionen - vor. 1970 erfolgt die Zustimmung für die Auflösung von sechs Direktionen, die einige Jahre später abgeschlossen wird. 1976 beginnen die Planungen für die Reduzierung der Stückgutannahmestellen auf das "Modell 400". Die Zahl der Bahnhöfe und der Personalbestand in allen Teilen der Organisation sinken kontinuierlich. Äußerste Sparsamkeit bestimmt das Erscheinungsbild der Ämter, Dienststellen und Verwaltungen. In den 60er Jahren konzentriert sich das Interesse in der Lehre des Managements - auch bei der Bahn - auf den Markt und das "Marketing". Die Grenzen des Eisenbahnreiches erscheinen plötzlich nicht mehr garantiert und friedlich, sondern fließend und umkämpft. Der Anteil der Bahn an nahezu allen Verkehrsmärkten geht zurück. Das Territorium schrumpft. Ein Marketingflügel wird der organisatorischen Struktur angefügt, und neue Schilder erscheinen an den Türen mancher Abteilungen: * 1966 Beginn der Neuordnung des kommerziellen Dienstes. 1967 Umorganisation der Verkehrsämter in Generalvertretungen. 1968 Schaffung eines Design Centers, einer zentralen Entwurfs- und Planungsabteilung. 1969 Gründung der Zentralen Verkaufsleitung, die sich im Laufe der Zeit unter anderem um Abteilungen für Marktforschung und Verkaufsförderung erweitert. In der Zwischenzeit hat sich die Ertragssituation kontinuierlich verschlechtert: * 1976 gibt die Bahn das Projekt "Erfolgsverantwortlichkeit" bekannt. Vier Jahre später, 1980, meldet der Geschäftsbericht, daß die Konzeptionsphase dieses Projektes abgeschlossen sei. Der Grundstein ist somit gelegt für den Anbau eines weiteren massiven Flügels am Organisationsgebäude der Bahn. Mitte 1981 veröffentlicht das Verkehrsministerium den Plan, den Vorstand durch qualifizierte Manager wesentlich zu erweitern. Diese kurze Geschichte der organisatorischen Entwicklung der Deutschen Bundesbahn in der Nachkriegszeit reflektiert mit einigen inhaltlichen und zeitlichen Verschiebungen ähnliche Entwicklungen in vielen öffentlichen und privaten Organisationen. Es besteht ein universeller Trend zu wachsender struktureller Komplexität und hierarchischer Kopflastigkeit. Das zugrunde liegende Verhaltens"muster" ist leicht zu erkennen: Die Antwort auf neue Probleme und auf neue Managementideen ist deren Institutionalisierung in der Unternehmensführung durch die Einrichtung zusätzlicher Abteilungen, immer tiefere Spezialisierung der Verwaltung und durch das Aufsetzen neuer Koordinierungsmechanismen. "Rationalisierung" dagegen wird weitgehend als Reduzierung von Personalbeständen und Budgets definiert. Der Schwerpunkt der Rationalisierungsbemühungen fällt deshalb in den "unteren" Bereich der Organisation, wo nämlich Personalleistungen und Kosten am leichtesten meßbar sind.

Organisatorische Paläste
oder organisatorische Zelte?

Die Chiffre vom "organisatorischen Palast", übertragen auf das Beispiel der Bundesbahn, verdeutlicht eine wichtige Einsicht, die aus der modernen Organisationstheorie erwachsen ist: Massive Konstruktionen mit komplexer Struktur - Paläste - sind in turbulenten Zeiten keine guten Quartiere. Wo die Fundamente nachgeben, können hohe Mauern gefährlich werden. Wo sich das zugehörige Territorium laufend verschiebt, ist ein ortsfester Bau leicht fehlplaziert. Wenn traditionelle Ressourcen versiegen, dann bietet ein Palast wenig Möglichkeiten, den laufenden Aufwand entscheidend zu reduzieren: Der Verzicht auf Teppiche und Wandschmuck, die Verminderung des Dienstpersonals, das Ausräumen einiger Zimmer sind nicht ausreichend. Der Anbau und Umbau von Palastflügeln - selbst wenn diese den Konstruktionsvorschlägen modernster Managementarchitektur entsprechen - ist erst recht nicht geeignet, Probleme einer Organisation in turbulenter Umgebung zu lösen. Diese Probleme sind nicht primär in der internen Struktur der Organisation begründet. Sie haben nicht mit Mangel an interner Ordnung und Spezialisierung, sondern mit Anpassung an neue wirtschaftliche, soziale und politische Grundlagen, mit fließenden Marktgrenzen und mit versiegenden Ressourcen zu tun.

Der Weg zu einer Theorie
organisatorischer Zelte

Diese Analyse der Entwicklung öffentlicher Organisationen als die Geschichte eines kolossalen Palastbaues in turbulenter Umgebung ist nicht nur für die Bundesbahn möglich. Viele öffentliche und selbst private Organisationen, die sich als erfolgreiche Anwender modernen Management-Know-hows sehen, haben nicht anders auf Symptome mangelnder Effektivität reagiert: mit emsigem Auftürmen altbewährter Lösungen auf neue Probleme; mit dem Versuch, wachsende Turbulenz der Umwelt und Unsicherheit der Märkte durch immer komplexere Gestaltung von Strukturen und Prozessen zu "überholen". Die Problematik dieser Strategie ist in einer Serie von Arbeiten angelsächsischer Organisationsforscher in der Nachkriegszeit offengelegt worden. Herbert Simon, der spätere Nobelpreisträger für Volkswirtschaftslehre, begann 1946 an der Prämisse der Rationalität wirtschaftlichen und organisatorischen Handelns zu rütteln. Die Annahme, daß Menschen zu rationalem Handeln fähig und willens seien, auf der die gesamte "klassische" Organisationstheorie beruhte, wurde von Simon in Frage gestellt. Die Kapazität des menschlichen Verstandes gegenüber der Komplexität vieler Probleme des sozialen und wirtschaftlichen Lebens sei viel zu gering, als daß die Suche nach eindeutigen, optimalen Lösungen erfolgversprechend sei: "Wir steuern ein kleines Schiff in dem riesigen Ozean der Alternativen." Simon belegte, daß die scheinbare Rationalität sorgsam konstruierter Organisationsgebäude aus mehreren Gründen nicht den vielfältigen und wechselnden Anforderungen ihrer Bewohner und der Umwelt der Organisation gerecht werden kann. Rationalität aus der Sicht der Organisationsarchitekten ist nicht selten Irrationalität aus der Sicht anderer Organisationsmitglieder. Lösungen, die heute befriedigen, sind durch die Turbulenz der Umwelt morgen obsolet. Durch die Ergebnisse empirischer Erhebungen der englischen Organisationsforscherin Woodward sowie von Burns und Stalker bröckelte in den 60er Jahren der Glaube an "beste" Organisationsstrukturen weiter. Es zeigte sich, daß verschiedene Technologien und Umweltbedingungen unterschiedliche organisatorische Lösungen erfordern. Die "Es-kommt-darauf-an"-(Kontingenz-)Theorien waren damit entstanden. Im Jahre 1967 entwickelte der Amerikaner J. D. Thompson in diesem Rahmen den Gedanken, Organisationen auf eine neue Art zu analysieren. Er benutzte das Konzept einer "Kern-Technologie", die in jeder organisatorischen Einheit eingesetzt wird. Jede Kern-Technologie erfordert eine bestimmte Art von organisatorischer Koordination: Es bestehen fundamentale Unterschiede darin, wie Fahrkartenschalterbeamte in einem großen Bahnhof, wie Stellwerk- und Signalbeamte entlang der Fahrtstrecke eines Zuges oder wie Planer eines S-Bahn- Netzes koordiniert sein müssen. Die bürokratische Hierarchie ist eine Möglichkeit, diese Koordination zu erreichen, aber keineswegs die einzige oder stets die richtige. Weiterhin wies Thompson auf die Bedeutung und die besondere Rolle der "grenzüberspannenden" Organisationseinheiten hin. Diese dienen dazu, die vielfältigen Beziehungen der Organisation zu ihrer Umwelt herzustellen. Sie haben die Aufgabe, einen Ausgleich zwischen den Anforderungen der Kern-Technologie - nämlich ein Maß an Mindeststabilität und Vorhersehbarkeit für effizientes Funktionieren - und den Anforderungen der Umwelt an die Organisation - nämlich rasche Anpassung und erfolgreicher Interessenausgleich - herzustellen. Typische Beispiele für die grenzüberspannenden Funktionen in öffentlichen Unternehmen sind Schalterbedienung, Antragsbearbeitung und Auskunfterteilung. Dem entsprechen die Funktionen des Verkaufens, Kassierens, Einkaufens in privaten Organisationen. Die Mitarbeiter in grenzüberspannenden Funktionen müssen Fähigkeiten zum Umgang mit anderen Menschen, zum selbständigen Entscheiden, zum Ausgleich von widersprüchlichen Anforderungen besitzen, die im bürokratischen Organisationsmodell typischerweise nur an der Spitze der Hierarchie als notwendig erachtet werden. Thompsons Modell erlaubt eine Analyse von Organisationen, die Technologien und Umweltbeziehungen in den Mittelpunkt stellen: Ein Unternehmen kann viele organisatorische Einheiten beherbergen, die unterschiedliche Charakteristiken besitzen und deshalb jeweils eigene, spezifische organisatorische Lösungen erfordern. Damit führte Thompson die Organisationstheorie über die formalistischen, an Hierarchien und symmetrischer Ordnung orientierten Analysen der klassischen Lehre hinaus. Die Engländer Emery und Trist entwickelten zur gleichen Zeit eine Theorie über die Beziehungen zwischen den verschiedenen Umweltformen und den dafür geeigneten organisatorischen Strukturen. Sie fanden, daß Organisationseinheiten auf langfristig abgesicherten Territorien durchaus zweckmäßig in der Form stabiler, zentralisierter Hierarchien auf gebaut werden können. Organisationen, die auf nachgebendem Grund, in turbulenter Umwelt und unter unsicheren Erwartungen für die Zukunft operieren müssen, erfordern jedoch dezentrale, anpassungsfähige Strukturen: "organisatorische Zelte" in der Bildsprache Hedbergs. Der Amerikaner J. Galbraith faßte 1973 die verschiedenen Aussagen der Kontingenztheorien in einer relativ einfachen theoretischen Formulierung zusammen: Je mehr Komplexität die Organisation bewältigen muß, desto leistungsfähigere organisatorische Koordinationsmittel müssen eingesetzt werden. Am leistungsfähigsten in diesem Sinne ist die persönliche Koordination. Flexibilität, Lernfähigkeit, Kreativität sind die kritischen Eigenschaften, die zur Bewältigung von Komplexität benötigt werden. Traditionelle bürokratische, auf hierarchischer Aufgabengliederung beruhende Organisationsformen können zwar große Mengen von routinemäßigen Vorgängen effizient bewältigen, aber nur bescheidene Grade von Komplexität. Das Bemühen um die richtige Wahl der Organisationsstruktur ist in Galbraiths Darstellung somit ein andauerndes Bemühen um den richtigen Ausgleich zwischen effizienter Aufgabenerledigung durch Bürokratie und Technologie für standardisierbare Vorgänge und persönlicher, aber damit auch aufwendigerer Koordination für komplexe Aufgaben in jeder organisatorischen Einheit. Karl Weick und James March, die ideenreichsten und unkonventionellsten Autoren der gegenwärtigen Generation amerikanischer Organisationsforscher haben in den 70er Jahren weitere Einsichten ermöglicht: Große Organisationen entwickeln eine eigene Dynamik, die nicht mit den klassischen Vorstellungen von der Organisation als rationalem Instrument in der Hand ihrer Manager übereinstimmt. Weick deckt die "Zirkularität" des Handelns in Organisationen auf. Bürokratische Organisationen reagieren nur auf Probleme, auf deren Erkennen sie eingerichtet sind. Eine Eisenbahn, deren Aktivitäten sich jahrzehntelang um die zentrale Verwaltung, um die Sicherheit und Pünktlichkeit eines Schienenverkehrsnetzes gedreht haben, nimmt vornehmlich solche Informationen auf, die sich um Verwaltung und den sicheren, pünktlichen Betrieb des Schienenverkehrs drehen. Wenn nun Umweltveränderungen und interne Veränderungen auftreten, so werden diese als Probleme von Verwaltung, Sicherheit und Pünktlichkeit definiert. Organisatorische Reaktionen, wie im Beispiel der Deutschen Bundesbahn deutlich, sind damit programmiert: "Wenn im Palast die Herrschaftsprobleme nicht mehr bewältigt werden können, dann muß er erweitert werden"; "wenn die nötigen Ressourcen dem Palast nicht mehr zufließen, dann muß der Verbrauch eingeschränkt werden." Diese Reaktion - die Anwendung vertrauter Problemdefinitionen und -lösungen auf neu auftauchende Probleme - schafft jedoch neue Realitäten: eine Untermauerung der Palastperspektive durch den ständigen Ausbau des Gebäudes, eine Verengung des Spielraumes für unkonventionelle Problemlösungs-Aktivitäten durch Sparmaßnahmen. Im nächsten Problemlösungs-"Durchlauf" wird die Definition der Probleme noch ausgeprägter sein. March hat mit seiner "Mülltonnen"-Theorie organisatorischer Prozesse das Phänomen des Eigenlebens komplexer Organisationen aus einem anderen Blickwinkel beleuchtet. Entscheidungsprozesse in solchen Organisationen verlaufen selten in der rationalen Abfolge von "Problemdefinition, Zielsetzung, Informationssuche, Alternativenbewertung, Lösungswahl", sondern gerade umgekehrt. Lösungen tauchen im Blickfeld der organisatorischen Entscheidungsmacher plötzlich auf und suchen nach Anwendung. Fast unweigerlich, wie March mit seinen Kollegen durch Forschungen gezeigt hat, finden solche Lösungen, wenn sie in das Bewußtsein von organisatorischen Schlüsselpersonen gerückt sind, Anwendungen auf ein - irgendein - aktuelles Problem. Die Lösung "integrierte Datenverarbeitung" landet in der "Mülltonne Bundesbahndefizit". Ein riesiges Projekt wird damit geboren, das - wie sich Jahre später zeigt - unter den gegebenen Bedingungen keinen Beitrag zur Lösung des Problems leisten kann, während dieser Zeit aber finanzielle und personelle Mittel für andere Aktivitäten blockiert. Die tatsächlichen Handlungen komplexer Organisationen lassen sich oft besser durch das Studium der zufällig erscheinenden Zuordnungsprozesse von gerade aktuellen Lösungen auf gerade aktuelle Probleme erklären, als durch die Analyse von rationalen Entscheidungen. Die kritische Aufgabe des Managements komplexer Organisationen ist es somit, Verknöcherung, Zirkularität und Scheinrationalität zu durchbrechen. Weick und March geben dazu Ratschläge, die dem gesunden Menschenverstand und den klassischen Regeln guter Organisation zu widersprechen scheinen: Ein Maß an spielerischem Experimentieren, Toleranz gegenüber Doppelgleisigkeiten und Konflikten helfen, die Tendenz zur organisatorischen Blickverengung und Unbeweglichkeit zu mindern. Das hautnahe, kontinuierliche Engagement des Managements für die Prozesse des ausführenden organisatorischen Handelns anstatt für distanzierte, diskontinuierliche Planungen von Strukturen und Projekten verhindert, daß die offiziellen Prozesse funktionsunfähig und daß ihre Aufgaben von inoffiziellen, pathologischen Prozessen übernommen werden.

Überleben
unter organisatorischen Zelten

Haben solche theoretischen Einsichten Bedeutung für die Effektivität öffentlicher Unternehmungen? Sind windige, versetzbare organisatorische Zelte eine realistische Alternative für in Jahrzehnten errichtete organisatorische Gebäude, in denen essentielle Funktionen der Produktion, Infrastruktur und Daseinsvorsorge erfüllt werden müssen? Dies ist nicht eine "Entweder-oder"-Alternative. Eine gültige Antwort kann nicht von außen her, ohne Berücksichtigung der Kontingenzfaktoren gegeben werden, die für eine spezifische Organisation zu einem bestimmten Zeitpunkt gelten. Die Perspektive der modernen Organisationstheorie bietet jedoch eine Chance, die Probleme mangelnder Effektivität der öffentlichen Unternehmen als Symptome ungeeigneter organisatorischer Strukturen und mangelnder organisatorischer Anpassungsfähigkeit fruchtbar zu betrachten. Die Schlüssel für die Lösung dieser Probleme sind: * Konzentration auf die Bedingungen organisatorischen Handelns "vor Ort", das heißt auf die vorherrschenden Kern-Technologien, auf Umweltbeziehungen in den ausführenden Organisationseinheiten, anstatt auf die Funktionen zentraler Verwaltung. * Betonung und Belohnung von Flexibilität und Kreativität in der Lösung organisatorischer Probleme anstatt von Symmetrie der Strukturen, von Konformität mit formalen Prozessen. * Größere Bescheidenheit in der Suche nach organisatorischen Lösungen; Mut zu einfach aufgebauten, lose gekoppelten Organisationseinheiten, die nur so groß wie unbedingt notwendig sind. Eine primäre Aufgabe ist die Identifizierung und Charakterisierung der relevanten Umwelten der Organisation und der Beziehung zwischen diesen Umwelten und dem Unternehmen. Diese Aufgabe schließt ein, daß den Perspektiven und Forderungen derjenigen externen Gruppen, die dem Unternehmen seine Existenzmöglichkeit verleihen, höchste Aufmerksamkeit gegeben wird: den Nutzern der Dienste und Produkte, der öffentlichen Meinung, den Vertretern wichtiger Interessengruppen. Die Analyse der organisatorischen Strukturen und Prozesse entwickelt sich "von außen nach innen", "von unten nach oben". Diese Umkehrung der traditionellen Richtung der Prozesse des Organisierens und Leitens ermöglicht, daß die Organisation in erster Linie den Anforderungen der Umwelten gerecht wird. Die Optimierung der Effektivität von Schalterbeamten, Antragssachbearbeitern, Verkäufern und so weiter muß Priorität vor den Anforderungen zentraler Fachabteilungen auf Kontrollierbarkeit und Stabilität haben. Nur so kann ein Verständnis der Absatz- und Beschaffungsmärkte, ein Verständnis von deren Merkmalen in bezug auf das "Tempo des Wandels" und die Gefährlichkeit von Veränderungen der Umwelt erreicht werden. Ein anderer Schwerpunkt ist das Studium der Technologien, die in den verschiedenen Teilbereichen des Unternehmens eingesetzt werden. Operationen mit unterschiedlichen technologischen Charakteristiken und Koordinationsanforderungen sind nicht nur beim Vergleich verschiedener Organisationen vorzufinden, sondern auch innerhalb einer großen Organisation. Die Modelle der industriellen und bürokratischen Organisation eignen sich für standardisierbare, unterteilbare, kontrollierbare Prozesse. Die Kern-Technologien von Dienstleistungen, von professionellen und administrativen Leistungen, wie sie in öffentlichen Unternehmen und den Institutionen der "Dienstleistungsgesellschaft" vorherrschen, sind noch weniger erforscht. Sie erfordern jedoch mit Sicherheit andere organisatorische Strukturen und Prozesse, die den Interaktionen von Menschen als kritische Aktivität gerecht werden. Dies bedeutet, daß subjektive, situationsbedingte Faktoren eine viel größere Rolle spielen, daß Motivation und Qualitätssicherung nicht durch externe Stichproben-Kontrollen erreichbar sind. Aus der kontinuierlichen Analyse der Umwelten und Technologien komplexer Unternehmen entwickeln sich neuartige organisatorische Gliederungen in weitgehend selbständige organisatorische Einheiten und ein neues Verständnis der notwendigen organisatorischen Anpassungsprozesse. Können solche Veränderungen in der von etablierten politischen Interessen bestimmten Umwelt öffentlicher Unternehmen oder auch in selbstbewußten Konzernen, durchgesetzt werden? Wer zieht freiwillig aus Palästen in Zelte? Zahlreiche Bedingungen müssen zusammenwirken, die typischerweise nicht alle unter der Kontrolle der Manager stehen, um so einen weitreichenden organisatorischen Wandel zu ermöglichen. Die internen Anpassungen brauchen jedoch nicht auf einmal zu erfolgen. In lose zusammengekoppelten Systemen organisatorischer Einheiten ist Platz für Vielfalt und allmählichen Wandel. Neue organisatorische Strukturen und Prozesse können "von unten her" bei einzelnen Einheiten ausprobiert werden, die Stück für Stück aus der traditionellen Organisationshierarchie ausgekoppelt werden. Erfolgreiche Experimente dienen dann als Modell für weitere Veränderungen. Literatur Herbert A. Simon: "Administrative Behavior", 2nd ed., The Free Press, New York, 1957. James D. Thompon: "Organizations in Action", McGraw Hill, New York, 1967. F. E. Emery and E. L. Trist: "The Causal Texture of Environments", in: Human Relations, Vol. 18, Nr. 1, Feb. 1965, p. 21-32. James G. March: "The Technology of Foolishness", in: Civilokonomen, Copenhagen 18, Nr. 4, May 1971, p. 7-12. M. D. Cohen, J. G. March, J. P. Olsen: " A Garbage Can Model of Organizational Choice", in: Administrative Science Quarterly, 1972, p. 1-25. Jay Galbraith: "Designing Complex Organizations", Addison Wesley, Reading/Mass. 1973. Bo L. T. Hedberg, Paul C. Nystrom, William H. Starbuck: "Camping on Seesaws: Prescriptions for a Self-Designing Organization", in: Administrative Science Quarterly, 1976, p. 41-65.

Peter Klaus
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