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Genehmigungsverfahren - wie das mittlere Management seine Privilegien verteidigt Die Revolution im Büro findet nicht statt

Die neuen Bürotechniken sollen Hierarchien abbauen, die Leistungsspannen verbreitern und neue Formen der Steuerung, Kontrolle und Führung bewirken helfen - das jedenfalls wird immer wieder behauptet. Im Rahmen ihres Forschungsvorhabens "Management und neue Bürotechnik" gehen die Autoren der Frage nach, welche Veränderungen von Managementfunktionen in der betrieblichen Praxis tatsächlich erfolgen. In mehreren Unternehmen (Dienstleistung und Industrie) haben sie konkrete Innovationsvorhaben begleitet. Unter anderem untersuchten Sie die Planung von zentralen Steuerungssystemen für die Abwicklung von Investitions- und Bestellanforderungen. Ihre Beobachtungen werfen interessante Schlaglichter auf die Debatte um die Effekte von Technikeinsatz auf die Leitungsfunktionen. Sie machen klar: Das Topmanagement muß sich selbst stärker in Innovationsprozesse einschalten, soll die Erneuerung des Büros nicht am Widerstand des mittleren Managements scheitern.
aus Harvard Business manager 4/1989

DR. HEINRICH BOLLINGER und VERONIKA LULLIES sind wissenschaftliche Mitglieder der von Prof. Dr. Friedrich Weltz geleiteten "Sozialwissenschaftlichen Projektgruppe" in München, die den Einsatz neuer Bürotechnologien und ihre Bedeutung für die menschengerechte Gestaltung der Büroarbeit untersucht. Im Forschungsschwerpunkt "Humanisierung des Arbeitslebens" fördert das Bundesministerium für Forschung und Technologie dieses Vorhaben.

Das Unternehmen betrat Neuland. Es wagte das erste kaufmännische Verbundvorhaben, das abteilungs-, bereichs- und ressortübergreifend alle Organisationseinheiten berührt, bei denen ein Beschaffungs- oder Dienstleistungsbedarf entsteht, sei es als Investition oder als Gemeinkosten (und das kann flächendeckend überall im Unternehmen der Fall sein). Betroffen sind darüber hinaus all jene Stellen, die mit der Prüfung, Genehmigung und Freigabe des Bedarfs, mit der Beschaffung und Bestellung, mit der Prüfung der Lieferung oder der Leistungserbringung sowie mit der finanziellen und buchhalterischen Abwicklung befaßt sind - also Controlling, normierende Zentralstellen, Einkauf, Wareneingang, Rechnungsprüfung, Finanzbuchhaltung und Inventarisierung.

Das Projekt

Es läuft zwar schon seit mehreren Jahren, ist aber noch lange nicht abgeschlossen. Unsere Feststellungen dazu tragen mithin vorläufigen Charakter, obwohl sie ein Problem durchaus hinreichend beleuchten dürften, das so oder ähnlich in vielen Unternehmen heute auf der Tagesordnung steht: der Umgang mit jenen Rationalisierungsprozessen, die das Management unmittelbar selbst betreffen. Als wichtige Maßnahme zur Erzielung von Personaleinsparungen konzipiert, sollten durch das Projekt in allen mit Investitions- und Bestellanforderungen befaßten Bereichen die dort bereits vorhandenen und zukünftig einzusetzenden DV-Anlagen in einen Systemverbund zusammengeführt werden, um alsdann den gesamten Daten- und Informationsfluß bei Bedarfsmeldungen nach einer einheitlichen Systematik elektronisch abzuwickeln. Bezweckt wurde damit, sowohl die Doppelerfassung von Daten zu vermeiden, als auch den gesamten Vorgang von Ausstellung, Abwicklung, Genehmigung und Freigabe zu ordnen, zu beschleunigen und transparenter zu gestalten. Die Bedeutung dieses Vorhabens für das Management liegt auf der Hand: Das einheitliche vernetzte DV-Verfahren betrifft nahezu alle Teile des Unternehmens. Als Verbundprojekt erfordert es abteilungs-, bereichs- und ressortübergreifende Regelungen und Abstimmungen. Es wirkt sich auf fachbereichsinterne ebenso wie fachbereichsübergreifende Abläufe aus, berührt werden Arbeitsteilung, Kooperationsbeziehungen, Kompetenzen und dergleichen mehr. Insbesondere das bisherige betriebliche Genehmigungsund Freigabeverfahren steht nunmehr zur Disposition. Gerade dieser Aspekt des Vorhabens aber rührt nachdrücklich an den Kern der Entscheidungs-, Kontroll- und Steuerungsaufgaben des Managements. Deshalb konzentrieren wir uns im folgenden auf die Reorganisation des Genehmigungsverfahrens, um daran beispielhaft zu zeigen, wie problematisch sich die Veränderung von Managementfunktionen beim Technikeinsatz auswirkt.

Die bisherige Genehmigungspraxis

Wie sieht gegenwärtig noch das Genehmigungs- und Freigabeverfahren für Investitions- und Bestellanforderungen in Unternehmen aus? Wie in vielen Betrieben eben: Obgleich eindeutige Richtlinien existieren (etwa unterschiedliche Kompetenzen je nach finanziellem Umfang des Bedarfs) besteht in praxi ein kaum noch durchschaubares Gewirr von Unterschriftenregelungen. Unklare Zuständigkeiten und manche den Richtlinien zuwiderlaufende Berechtigungen verlängern oft den Durchlauf von Bedarfsmeldungen beträchtlich; es kommt zu Kompetenzüberschneidungen oder häufigen Rückfragen, und all das erschwert die Terminverfolgung bei Investitions- und Bestellanforderungen. Natürlich sind solche Genehmigungsrituale (siehe Kasten) den Ausstellern von Bedarfsmeldungen ein Greuel, muß beispielsweise einem Instandhalter doch daran gelegen sein, ein Maschinenteil genau dann austauschen zu können, wenn es Qualitätsprobleme erzeugt oder gar auszufallen droht. Frustrierend wirkt nicht allein nur die zeitraubende Abwicklung der Bedarfsmeldung, sondern vor allem auch, daß der ganze Ablauf für den Aussteller undurchsichtig bleibt: Häufig weiß er nicht genau, bei wem seine Bedarfsmeldung nun gerade auf dem Tisch liegt und wieviel Zeit darüber hingehen wird, ehe eine Genehmigung erteilt wird. Vielfach muß er nicht nur durch langwieriges Herumtelephonieren den gerade aktiven Bearbeiter oder Nicht-Bearbeiter seiner Bedarfsmeldung aufspüren, sondern in dringenden Fällen auch hierarchisch übergeordnete Führungskräfte aus anderen Ressorts zur Weiterbearbeitung drängen. Und wie oft wohl bekommt er zu hören, eine bestimmte Bedarfsmeldung liege überhaupt noch nicht vor. Auch aus Sicht der Organisationsabteilung erscheint ein solches Genehmigungsverfahren nicht sonderlich optimal, zumal unterstellt werden darf, daß die wenigsten Vorgesetzten wirklich aufgrund detaillierter Sachkenntnis unterschreiben. Unter rationalisierungspolitischen Gesichtspunkten sind darum derartige "Nick-Unterschriften" möglichst zu vermeiden, verzögern sie doch nur unnötig den Ablauf und bedeuten überflüssigen Mehraufwand. Kaum verwunderlich also, wenn Organisatoren wie auch Aussteller von Bedarfsmeldungen die

Erwartung hegen, daß sich mit dem Einsatz neuer Bürotechniken auch das Genehmigungsverfahren für diese Meldungen verändern läßt.

Alternative Gestaltungen

Grundsätzlich bietet die Bürotechnisierung viele Möglichkeiten, Investitions- und Bestellanforderungen effizienter abzuwickeln. Unsere betrieblichen Gesprächspartner konnten uns eine Fülle unterschiedlicher Gestaltungsaspekte und -Varianten nennen. Um die Breite des vorhandenen Gestaltungsspielraums zu verdeutlichen, wollen wir hier einiges exemplarisch herausgreifen: * Die Bedarfsmeldung könnte in Zukunft nur noch demjenigen elektronisch überstellt werden, der auch tatsächlich gemäß geltender Kompetenzregelung für die Prüfung und Genehmigung zuständig ist. * Das Genehmigungsverfahren könnte so geregelt werden, daß derjenige, der die Bedarfsmeldung bearbeitet und am System ausstellt, sie auch zugleich genehmigt. * Für den Durchlauf von Bedarfsmeldungen innerhalb eines Fachbereichs und zwischen den Fachbereichen könnte gänzlich auf Papier verzichtet werden; dazu müßte die Abwicklung inklusive des Genehmigungsverfahrens ausschließlich über das System erfolgen. * Die Verfahren der Genehmigung und Freigabe von Bedarfsmeldungen ließen sich systematisch trennen von dem Mitteilungsverfahren an die kostenstellenverantwortlichen Führungskräfte. * Statt sequenziell - von der fachlichen Genehmigung zur kaufmännischen Genehmigung, jeweils von unten nach oben entlang der Hierarchie - könnten Bedarfsmeldungen parallel bearbeitet und genehmigt werden. Uns überraschte indes sehr, daß bei der Vielfalt objektiv gegebener Alternativen, das Genehmigungsverfahren zu reorganisieren, von ihnen in der Planung des Systems kaum Gebrauch gemacht beziehungsweise keine zur Entscheidung aufbereitet wurde. Wenn überhaupt, so erörterte man lediglich Varianten für die Gestaltung der Technik. Die - auch aus der Sicht der Aussteller - zweifellos vorhandenen Möglichkeiten, das Genehmigungsverfahren zu vereinfachen und seine Transparenz zu erhöhen, wurden bisher - noch? - nicht öffentlich und systematisch diskutiert. Zwar tauchten alle vorgestellten Gestaltungsvarianten in den Überlegungen einzelner, am Planungsprozeß Beteiligter oder davon Betroffener auf - doch es fehlte an einer Methode oder einem Forum, um diese und weitere Vorstellungen zusammenzutragen, auf ihre eventuellen Vor- und Nachteile hin abzuschätzen und systematisch im Planungsprozeß zu berücksichtigen. Der derzeitige Planungs- und Implementierungsstand des Systems legt nahe, die Genehmigung wie folgt abzuwickeln: Der Sachbearbeiter, der einen Bedarf zu melden hat, erfaßt die entsprechenden Daten am System, macht davon einen Ausdruck und reicht diesen zur fachlichen Genehmigung an seine Vorgesetzten weiter. Haben diese schließlich alle erforderlichen - oder gewünschten - Unterschriften auf dem Formular geleistet, wird ein für den betroffenen Fachbereich bevollmächtigter Sachbearbeiter die Bedarfsmeldung am System freigeben und elektronisch an den nachfolgenden Bereich überstellen. Dort ist dann ebenso zu verfahren wie im ausstellenden Bereich. Verfährt die Praxis nach dieser Planung, so wird bei der Abwicklung von Bedarfsmeldungen weder die Durchlaufgeschwindigkeit noch die Transparenz wesentlich erhöht, denn * der interne Genehmigungsdurchlauf kann beibehalten werden und bleibt damit genauso undurchsichtig und langwierig wie bisher, * Führungskräfte brauchen nicht auf das Papier mit den Unterschriften zu verzichten, das folglich auch wie gehabt durchlaufen kann - neben der papierlosen elektronischen Überstellung, * die Durchlaufkontrolle durch den Aussteller, die es ihm ermöglichte, in dringenden Fällen auf eine rasche Bearbeitung zu drängen, kann nur begrenzt erfolgen, weil weiterhin nicht klar ist, wo sich die Bedarfsmeldung jeweils gerade zwecks Genehmigung befindet. Resultat: Wir sehen die Abwicklung von Bedarfsmeldungen auf eine Weise technisiert, die das vorher praktizierte Genehmigungsverfahren kaum verändert. Wie läßt sich das erklären? Eine Antwort liefert die Untersuchung des Planungsprozesses sowie der Bedingungen, unter denen es zu der vorliegenden Planungsvariante kam: Das Innovationsvorhaben wurde als technisches Projekt definiert, bei dem es Software und Schnittstellen zu entwickeln galt. Techniker und nicht Manager waren für die Planung zuständig. Und da das Fachbereichsmanagement am Planungsprozeß nicht beteiligt war, konnte ganz offiziell auch nur Technik gestaltet werden. Eine systematische Beteiligung des Managements in der Projektorganisation schien auch nicht erforderlich; es ging ja nur eben um Technik und nicht um die Gestaltung des Genehmigungsverfahrens. Da das Management von allem anscheinend selber nicht betroffen war, konnte das Vorhaben außerdem ruhig hierarchisch relativ niedrig verortet sein. Doch mit dieser hierarchisch niedrigen "Aufhängung" fehlte es wiederum an Kompetenzen und Durchsetzungsmacht, um Maßnahmen planen zu können, von denen auch das Management selbst berührt wäre. Mehr noch, dieses ließ mögliche Widerstände schon in die Planung einfließen: Entwickelt wurde just die - technische - Lösung, die am gewohnten Genehmigungsverfahren am wenigsten veränderte und deshalb am ehesten durchsetzbar erschien. Die tatsächlich bestehenden Gestaltungsoptionen fanden wir also bereits während des Planungsprozesses mit der "Schere im Kopf" beschnitten. Im Hintergrund mochte dabei die Hoffnung stehen, daß das System später, wenn es erst einmal eingeführt ist und funktioniert, eine "Sogwirkung" auf die Organisation ausüben werde, unter der sich das Genehmigungsverfahren so wandeln müsse, daß die Vorteile der Technisierung schließlich doch voll zum Tragen kommen können. Freilich muß derzeit offen bleiben, ob diese Hoffnung nicht trügt, indem sich das bisherige Verfahren doch als sehr viel "technik"-resistenter erweist als angenommen.

Managementblockade

In der Tat lassen einige unserer Gespräche vermuten, daß sogar die geplante "sanfte" Veränderung des Genehmigungsverfahrens auf Gegenwehr stößt und innerhalb des Firmenmanagements zu Allianzen führt, die die beabsichtigte Lösung zu umgehen trachten: So stimmten sich Führungskräfte verschiedener Fachbereiche ab, das jetzige Genehmigungs- und Unterschriftenverfahren auf jeden Fall beibehalten zu wollen. Sie beabsichtigen, zukünftig parallel zur elektronischen Übersendung der genehmigten Bedarfsmeldungen an den nachfolgenden Fachbereich auch eine Kopie der alle Unterschriften tragenden Hardcopy zu versenden. Nun mag es gute Argumente geben, das Genehmigungsverfahren so zu belassen, wie es ist: Zum Beispiel ließe sich die Auffassung vertreten, Führungskräfte sollten nun einmal jeden Vorgang selbst in die Hand bekommen, damit sie stets voll informiert sind. Oder jemand könnte zu bedenken geben, ob bei Nichtvorliegen von Unterschriften nicht vielleicht Regelungen unterlaufen oder sogar Betrugsmöglichkeiten eröffnet werden. Im vorliegenden Fall freilich läßt sich das Festhalten am alten Genehmigungsverfahren schwerlich mit solchen sachlichen Begründungen rechtfertigen, denn das jetzige Verfahren wurde gar nicht systematisch auf seinen Sinn hin untersucht und möglichen Alternativen gegenübergestellt. Weshalb also wird in vielen Unternehmen am alten Verfahren festgehalten, * obwohl die bedarfsmeldenden Fachstellen - was selten genug ist - im Schulterschluß mit Zentralstellen einen Wandel für erforderlich halten, * obwohl die Logik der Technik dafür spricht und * obwohl in der Rationalisierungsdebatte eine solche Veränderung von Managementaufgaben immer wieder als Chance des heutigen Technikeinsatzes verkündet wird ? Die Antworten von Mitarbeitern aus den Unternehmen sprechen für sich: "Da traut sich doch niemand dran." "Sie können hier alles kriegen, Mittel, Zeit, Leute - aber das Genehmigungsverfahren? Da rennen Sie gegen eine Wand." "Da fehlt hier eine neutrale Stelle, die das regelt. Das kann nur der Vorstand sein. Solange die Führungskräfte das unter sich aushandeln, bleibt alles beim alten." Das Management selber also steht der betrieblichen Rationalisierung im Weg. Unversehends wird aus der Idee, das Genehmigungsverfahren mit Hilfe der neuen Bürotechnik zu reorganisieren, für die Rationalisierungsstellen ein "heißes Eisen". Denn das Management sieht sich unmittelbar betroffen, seine eigene Stellung, seine Kompetenzen und sein struktureller Informationsvorsprung scheinen ihm gefährdet. Und nicht zuletzt werden auch die Gefühle der eigenen Bedeutung und Unentbehrlichkeit berührt, wie sie sich in Unterschriften ausdrücken. Die Unternehmen erleben derzeit, wie sich gerade jene von den neuen Bürotechniken bedroht fühlen, die über ihren Einsatz zu entscheiden haben. Das ist eine völlig neuartige rationalisierungspolitische Situation, auf die die Frage eines veränderten Genehmigungsverfahrens nur ein Schlaglicht werfen kann. Denn auch andere Reorganisationsmaßnahmen, die heute in den Unternehmen anstehen, können sich auf die Position und die Funktionen des Managements auswirken: etwa die Neuordnung der Aufbauorganisation, die Neudefinition von Abteilungsgrenzen, die Wandlungen im Verhältnis zwischen Zentralstellen und Fachbereichen, die neue Arbeitsteilung, die sinnvolle Nutzung der "intelligenten" Bürotechnik. Widerstand leistet insbesondere das mittlere Management. Damit verhindert es betriebliche Rationalisierung ausgerechnet dort, wo sie den unterstellten Beschäftigten erhebliche Vorteile bringen könnte, beispielsweise durch die Integration breiterer, in sich sinnvoll geschlossener Aufgabengebiete, die horizontale und vertikale Neudefinition von Aufgaben, die Erweiterung der Entscheidungs- und Verantwortungsspielräume sowie vermehrte Durchsichtigkeit und Berechenbarkeit von Entscheidungswegen und Entscheidungen. Um diese Vorteile aber nutzen zu können, müssen Managementfunktionen selber zur Disposition gestellt und die alten Führungsstrukturen und -funktionen aufgebrochen werden. Entwicklungen zu unterbinden, die das (mittlere) Management selber betreffen würden, gelingt diesem aufgrund der konstitutionellen politischen Stärke, die ihm gegenwärtig im betrieblichen Macht- und Einflußgefüge zukommt: So kann diese Managerschicht - vorerst noch - über die Themen, die Verfahren und auch die Organisation von Innovationsvorhaben entscheiden; es kann Richtung und Reichweite solcher Projekte steuern und sie im Extremfall durch gezielte eigene Nichtbeteiligung einfach blockieren. Auf diese Weise können Manager Ideen zur Veränderung, die den eigenen Aufgabenbereich und den eigenen Status betreffen, frühzeitig aus dem Planungsverfahren ausblenden beziehungsweise ressortübergreifend in Verhandlungen eintreten, um Besitzstände abzusichern.

Listen der Vernunft

Komplementär zu diesen "Strategien" des Managements verhalten sich die "Strategien" der projektdurchführenden Stellen: Um Rationalisierungsprojekte, die ausgreifend auch Leitungsfunktionen berühren, "von unten" her entwickeln und einführen zu können, bleibt diesen Instanzen oft kaum etwas anderes übrig, als sehr vorsichtig vorzugehen, manchmal sogar fast heimlich einen Schritt nach dem anderen zu tun und letztlich darauf zu vertrauen, daß sich die Technik langfristig als "Trojanisches Pferd" erweist, das den Weg zu weiterreichenden, unternehmungspolitisch bedeutsamen organisatorischen Veränderungen ebnet. Diese Vorgehensweise, die man als prozessuale, fast subversive Optimierung bezeichnen möchte, erscheint unter den gegebenen betrieblichen Bedingungen nicht nur als verständlich, sondern auch als einzig realistisch und rational, um bei der Planung und Einführung brisanter Vorhaben die "heißen Eisen" gar nicht erst heiß werden zu lassen.

Folgerungen

Bislang erwies sich betriebliche Rationalisierung im Bürobereich als relativ leicht durchsetzbar, bezog sie sich doch eher auf "schwächere" Beschäftigtengruppen, also insbesondere Frauen in Assistenzpositionen und Sachbearbeiter. Jetzt aber trifft sie mit dem unteren und mittleren Management auf eine Gruppe von Angestellten, die über hervorragende Möglichkeiten verfügt, auf betriebliche Innovationsprozesse zum Zwecke der Status- und Besitzverteidigung Einfluß zu nehmen. Wenn es jedoch nicht gelingt, auch und gerade die Funktionen des mittleren Managements weniger unter politischen Gesichtspunkten zu sehen und rationaler zu gestalten, dann werden die Chancen für eine bessere Büroarbeit ebenso vertan wie für eine geschäftspolitisch sinnvolle Nutzung der neuen Bürotechnik. Daher verlangt die Neugestaltung von Managementfunktionen vom Topmanagement, daß es sich stärker und vor allem auch kritischer in die Prozesse und Verfahren betrieblicher Innovation einschaltet und dabei die politische Dimension des Technikeinsatzes explizit zum Thema erhebt

Heinrich Bollinger, Veronika Lullies
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