Die Goldman-Sachs-Kolumne Für eine strukturelle Finanzpolitik

Bundesfinanzminister Eichel wird sein Ziel, bis 2004 einen ausgeglichenen Staatshaushalt zu präsentieren, nicht erreichen. Doch auch Versprechungen der Opposition, die Steuern zu senken, sind kaum zu halten.
Von Thomas Mayer

Trotz schlechter Nachrichten von der jüngsten Steuerschätzung verspricht Finanzminister Eichel weiterhin einen bis 2004 nahezu ausgeglichenen Staatshaushalt (in der Maastrichter Definition). Seine politischen Herausforderer stellen sogar Steuerkürzungen in Aussicht, falls sie im Herbst an die Regierung kommen. Beide Versprechungen dürften wohl kaum zu halten sein.

Eichel wird es wohl nicht schaffen, den Staatshaushalt bis 2004 auszugleichen und eine neue Bundesregierung wird nach der Wahl publikumswirksame Steuergeschenke auf die lange Bank schieben müssen. Dennoch gibt es erheblichen Handlungsbedarf auf dem Gebiet der "strukturellen Finanzpolitik": Die Effizienz des Steuersystems muss durch Steuervereinfachung, Steuersatzkürzung und Abbau von Steuervergünstigungen erhöht werden und die Effizienz staatlicher Aktivität muss durch Verringerung der Staatsquote und Optimierung der Ausgabenstruktur gesteigert werden.

Der Abschwung fordert seinen Tribut

Der Abschwung fordert seinen Tribut

Die Staatsfinanzen haben sich im Verlauf des letzten Jahres dramatisch verschlechtert. Das Defizit in der für den Stabilitäts- und Wachstumspakt wichtigen Maastrichter Definition stieg auf 2,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) nach 1,3 Prozent (ohne Einnahmen von der UMTS Lizenzversteigerung) im Jahr zuvor. Ausschlaggebend dafür war der Abschwung des Wachstums auf nur noch 0,6 Prozent und die Steuersenkungen von rund einem Prozent des BIP. Angesichts der eher schleppend verlaufenden wirtschaftlichen Erholung in diesem Jahr und der Nachwehen der Unternehmenssteuerreform vom letzten Jahr dürfte das Staatsdefizit in 2002 auf mindestens 2,8 Prozent des BIP weiter steigen.

Die Aussichten für 2003 sind nur wenig günstiger. Im demnächst vorzustellenden Haushaltsentwurf wird die Bundesregierung angesichts des bevorstehenden Wahltermins vor deutlichen Ausgabenkürzungen, die einen Abbau bestehender Staatsleistungen notwendig machen würden, zurückschrecken. Daher bleibt nur die Hoffnung, dass etwas stärkeres Wachstum und Ausgabenkürzungen am Rande das Defizit auf vielleicht 2,2 Prozent des BIP drücken können. Damit bliebe die Staatsquote (gesamte Staatsausgaben in Relation zum BIP) bei 47,8 Prozent nach wahrscheinlichen 48,6 Prozent in diesem Jahr. Die Einnahmenquote würde bei etwa 45,6 Prozent verharren, nur wenig unter den für dieses Jahr geschätzten 45,8 Prozent.

Neue Versprechungen

Im Stabilitätsprogramm vom Oktober 2000 hatte die Bundesregierung einen Rückgang des Staatsdefizits auf ein Prozent des BIP im Jahr 2002 und annähernden Budgetausgleich bis zum Jahr 2004 versprochen. Angesichts der Zielabweichung und gefährlichen Nähe des Defizits in 2001 zu der im Stabilitäts- und Wachstumspakts festgelegten drei Prozent Obergrenze, beabsichtigte die EU Kommission zu Anfang dieses Jahres, Deutschland formell zu verwarnen. Finanzminister Eichel konnte den politisch peinlichen blauen Brief aus Brüssel nur dadurch verhindern, dass er Deutschlands Absicht bekräftigte, trotz der bisher enttäuschenden Entwicklung der Staatsfinanzen das Defizit nach wie vor bis 2004 abzubauen.

Abgesehen von konjunkturellen Einflüssen wurde die Zielüberschreitung des Defizits durch außerplanmäßig hohe Ausgaben der Krankenversicherung und einiger Bundesländer verursacht. Um die Bundesländer enger in die finanzpolitische Disziplin einzubinden, schloss Finanzminister Eichel mit den Länderfinanzministern einen internen Stabilitätspakt. Im Rahmen dieses Pakts einigten sich Bund und Länder auf ein Gesetz, welches das Ziel des Haushaltsausgleichs auf allen Ebenen des Staates verbindlich festlegt (Haushaltsgrundsätzegesetz).

Außerdem vereinbarten Bund und Länder strikte Ausgabengrenzen für 2003 und 2004. Die Länder sollen ihre Ausgaben in dieser Zeit um nicht mehr als ein Prozent pro Jahr erhöhen, der Bund will seine Ausgaben um 0,5 Prozent pro Jahr senken. Damit hofft Eichel, das Staatsdefizit bis 2004 gegen Null zu bringen, wobei er allerdings voraussetzt, dass das BIP Wachstum auf 2,5 Prozent steigt.

Was machbar ist

Was machbar ist

Eichels Versprechungen sind jedoch kaum zu halten. Geht man davon aus, dass die Steuern nicht erhöht werden, müsste die Staatsquote bis zum Jahr 2004 um rund vier Prozentpunkte von ihrem Stand von 2001 sinken, um den Budgetausgleich zu erreichen. Dies würde erhebliche Ausgabenkürzungen notwendig machen, die weit über die im internen Stabilitätspakt getroffenen Vereinbarungen hinausgehen. Sogar wenn dies politisch durchsetzbar wäre, ist es zweifelhaft, ob mit solch drakonischen Maßnahmen das Defizitziel erreicht werden könnte. Der von den Ausgabenkürzungen ausgehende starke negative finanzpolitische Impuls könnte das BIP-Wachstum so drücken, dass die zum Defizitausgleich notwendigen Staatseinnahmen unerreichbar wären.

Realistischer ist es, einen Defizitausgleich bis zum Jahr 2006 in Aussicht zu stellen. Unter den Annahmen, dass die Ausgaben des Bundes und der Länder bis 2006 sich wie vereinbart entwickeln und die Ausgaben der Sozialversicherung nur mit der Inflationsrate steigen, die Steuerreform wie zur Zeit geplant verwirklicht wird und das reale BIP mit seiner Potenzialrate von ungefähr 1,75 Prozent wächst, zeigen unsere Projektionen, dass Einnahmen- und Ausgabenquote in diesem Zeitraum auf 44,7 Prozent zurückgeführt werden können. Mit einem negativen Fiskalimpuls von einem Prozent des BIP in 2004 und 2006 würde die Finanzpolitik keine übermäßig restriktiven Wirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage haben.

Wie es weitergehen kann

Viele Beobachter der deutschen Finanzpolitik beginnen, das Schlimmste zu fürchten. Sollte die rot-grüne Koalition im September in der Regierung bestätigt werden, erwarten sie den Budgetausgleich erst in der mittleren Frist. Sollte es zum Regierungswechsel kommen, fürchten sie sogar, dass der Haushaltsausgleich in die ferne Zukunft verschoben wird.

Ich bin da erheblich optimistischer. Das im Stabilitäts- und Wachstumspakt verankerte Ziel des Budgetausgleichs in den nächsten Jahren ist zu einem Grundstein des europäischen Konsens geworden, den keine deutsche oder andere europäische Regierung mehr ignorieren kann. Zwar wird man nach den Wahlen von dem jetzt schon unrealistischen Ziel eines Haushaltsausgleichs bis 2004 abrücken, doch wird eine Verschiebung höchstens zwei bis drei Jahre betragen können.

Nimmt man wie oben an, dass eine neue oder wiedergewählte Bundesregierung den Haushaltsausgleich bis zum Jahr 2006 anstrebt, so wird der finanzpolitische Spielraum für allgemeine Steuersenkungen oder Ausgabenerhöhungen sehr begrenzt sein. Unsere Berechnungen zeigen, dass eine über den gegenwärtig geplanten Umfang hinausgehende Steuersenkung nicht möglich ist, auch wenn sich Bund, Länder und Sozialversicherung an eiserne Ausgabendisziplin halten.

Fazit

Fazit

Dies heisst jedoch nicht, dass es für die Finanzpolitik in den kommenden Jahren keinen zusätzlichen Handlungsbedarf gibt. Im Gegenteil: Die Effizienz staatlichen Handelns muss durch strukturelle Reformen erheblich gesteigert werden. Dazu ist es notwendig, durch eine Senkung der Steuersätze, Abbau von Steuervergünstigungen und Vereinfachung des Steuersystems ökonomische Reibungsverluste bei der Erhebung von staatlichen Abgaben zu minimieren. Auf der Ausgabenseite müssen staatliche Verschwendung bekämpft und neue Prioritäten gesetzt werden. Je stärker die Ausgabenquote durch diese Maßnahmen zurückgeführt werden kann, desto mehr Spielraum wird für wachstumsfördernde Steuersenkungen geschaffen.

In ihrem Wahlprogramm verspricht die SPD, eine staatliche Ausgabenquote von 44,5 Prozent anzustreben. Unseren Berechnungen nach ist dies mit dem Ausgleich des Staatshaushalts bis 2006 und den im Rahmen der Steuerreform noch vorgesehenen Steuersenkungen konsistent.

Die CDU/CSU verspricht deutlichere Steuersenkungen (Spitzensatz bei der Einkommensteuer von 40 Prozent) und peilt folglich eine stärkere Senkung der Staatsquote auf 40 Prozent an. Dazu wird es aber erheblicher Kürzungen staatlicher Leistungen bedürfen.

Die FDP möchte die Steuersätze radikal auf drei Stufen von 15, 25 und 35 Prozent senken und die Staatsquote auf 33 Prozent reduzieren. Vom Standpunkt der Wachstumspolitik aus gesehen, wäre dies bestimmt wünschenswert, doch ist es schwer vorstellbar, dass ein solch radikaler Abbau staatlicher Aktivität in Deutschland möglich ist.

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